后税费时代新农村建设路径

　　本报记者季谭发自北京

　　2006年1月1日，我国延续了2600年的农业税在所有省份被正式取消；十六届五中全会，中央又不失时机地提出了“建设社会主义新农村”的战略目标。

　　社会主义新农村由两个关键词组成：一是社会主义，是农村建设的道路；二是新农村 ，是努力的目标。然而，无论学界还是官方，对当前农村存在的问题，发展路径、政策，都有不同的理解。

　　2月18~19日，北京大学中国与世界研究中心和华中科技大学中国乡村治理研究中心举办了“取消农业税后乡村体制与新农村建设”研讨会。

　　温铁军(中国人民大学农业与农村发展研究学院院长)：以乡村改革填补制度执行乏力的空白

　　农村税赋取消之后，乡镇基层政权的维持很难靠土地定额租的形式来维持运转了，只依赖上级政府支付乡镇政权的运转费用。全国68万个行政村，将近400万个自然村，需要很大的费用来负担它的运转，因此，各种名目的费用收取再次死灰复燃，比如丧葬费、宅基地费用的收取，目前现行乡村组三级行政费用的收取仍然是个大问题。

　　目前的转移支付只够乡镇一级实际开支的1/3，乡镇平时收的“三提五统”的费用，即使是“搭便车”收取的管理费用，也就够乡镇政府行政使用了。因此到底中央要转移支付多少，才够用？这个要好好调查。

　　另外，税费改革以后，还出现了管理真空，治理成本没有解决，结果是乡镇政府的组织功能弱化，制度执行乏力。目前来看，税费改革的政治意义大于经济利益，农民负担上访的情况在典型地区减少了80%左右，但是深层次的经济问题并没有完全解决。所以，加大转移支付力度，应该与加大自上而下、自下而上的乡村改革相结合，比如在农村基层发展良性的农民组织，来填补制度执行乏力的空白。

　　那么，如何面对后税费时代的现实？着眼点在农民，着力点在村社。我们在河南兰考新农村建设试验的集体经验说明，农民合作社由于本质上是弱势小农联合组成的组织，应该在当前的新农村建设中被认为是一种能够兼顾公平和效率的组织创新。主要作用就是通过农民互帮互助、共沾利益、共担风险，来把市场行为造成的外部性问题内部化解决。从实际情况出发，我们倾向于在村庄建立综合性的合作社。合作社在实践中摸索出了综合服务形式，有资金互助服务等形式的信息服务。

　　总之，新农村建设，需要借助既有的宗族、亲族、体制、职业等村庄资源，以旧合作促生新合作。

　　孙立平(

清华大学社会学系教授)：城乡二元结构与城市二元结构的叠加

　　目前的新农村建设中，有一个现象是两种二元结构的叠加。

　　城乡二元结构分成两种类型：一种是行政主导型，另一种是市场主导型。改革前，主要是行政主导型的二元结构，它的特征是非常严格，造成城乡之间界限清楚。它形成的条件有二：一是中国处在当时的生活必需品时代，社会本身是封闭的，农民在城里呆不下去，没有粮票，没有居住证明。二是城市对于农村有依赖性，当时城市居民每月用较多的收入来购买农产品和以农产品加工的工业品，消费品使城乡联系在一起。

　　改革后的市场型二元结构的特征，是与对外开放及全球化联系在一起的。城市失去对农村的依赖，不再过多购买农产品。这意味着城市对农村的依赖越来越小了。

　　在我国，现在行政主导型的二元结构在改革中受到某种弱化，但仍然存在。目前出现新的二元结构和原来的二元结构叠加在一起的现象，导致城乡差距超过改革前。正是由于两种二元结构的叠加，出现很多问题，目前城乡差距达到6倍。

　　但生活在城乡两个不同世界的人现在要面对统一的市场，以及统一市场中的统一价格，这是严峻现实。比如医疗价格、教育价格，甚至农业生产资料的价格，农民的收入只相当于城市的1/6，但是他做一个阑尾炎手术的价格，大小城市差不多，都是3000元左右。这使得国家行政制度在农村的存在，成为一个成本浩大的事情。

　　另外，这种城乡之间的二元结构向城市当中转移，形成了城市当中的二元结构，城市中的二元结构与城乡之间的二元结构叠加在一起，形成了三元结构的中国社会。

　　城市的二元社会，首先就是二元的劳动力市场——“次级劳动力市场”和“初级劳动力市场”；生活世界也是二元的，城市中的一部分人，以次级市场当中的劳动力收入作为生活费用的这批人，没有办法承担城市中的生活费用。次级劳动力市场价格受城乡之间巨大的二元结构差距的影响，所以可以将次级劳动力市场的价格拉低，但是全球化的过程又可以将初级劳动力市场的价格拉高，这样就导致了城市内部劳动力市场价格的巨大差别。

　　城市二元结构的结果，就是劳动力市场的二元结构，还有就是生活世界的二元结构。这种二元结构使中国出现三种人，一是在初级劳动力市场就业的人，得到收入，承担城市费用；二是次级劳动力市场的农民工，不承担城市的费用，大体均衡。最糟糕的是从城市的次级劳动力市场获得收入，但是同时还要承担城市的生活费用。

　　这个二元结构的演变和它的逻辑，成为新农村建设最基本的背景。

　　宋亚平(湖北省委政策研究室主任)：湖北的“七站八所”改革

　　农村税费的一个突出问题，就是乡镇政府因为财政收入的锐减而导致管理功能的软弱化和虚拟化。以前的“三提五统”，使农民在很大程度上成为支撑乡镇政府正常运转的“衣食父母”。现在农民税费负担大幅度减免，意味着乡镇财源的枯竭，中央和省级政府虽然加大了财政转移支付力度，但很难弥补乡镇财政减收所形成的实际缺口，现在是责任无限大，权利无限小。

　　乡镇一级到底有多少部门，至今没有搞清楚。我在咸安当书记的时候，一个乡镇至少都是50个部门左右，大的乡镇有100个部门，这不是它的错。这是按照对口设置的原则，有历史原因。现在没有税费了，基层政府职能还是老一套。传统的“七站八所”，他们的工作性质、内容都与原来一样，这些问题要解决。

　　湖北省的做法是“七站八所”这一块进行改革，置换身份，买断工龄22万人,湖北省拿出16亿~18亿元,进行乡镇政府机构的配套改革。

　　以前的“七站八所”形成一个“以钱养人”的办法，但是现在湖北省根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级业务主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标。

　　行政执法权上收县级政府的有关职能部门，乡镇政府只管协调和监督，农民负担监督和村级财务代理的职能划归乡镇财政所。

　　除国税、地税等国家垂直管理的站所外，其他的“七站八所”全部整体转制，依法登记为经济实体或社会中介服务组织。通过改革，乡镇原来的“七站八所”转制后自主经营、自负盈亏，所有的人员进入政府建立的基本

养老保险。

　　潘维(北京大学中国与世界研究中心主任)：农民需要自己的组织

　　农民为什么穷？我的观点是，地少人多、市场经济的关系，还有就是小农历史包袱沉重，难以组织起来。有人说，土地被城市资本很便宜地拿走了，所以土地应该私有化。但是土地如果能够自由买卖，未来土地将会更加集中，结果会比城市的圈地运动还要严重。

　　再就是村民自治组织的问题，农村在现代化进程中，需要自己的农民组织。现在“村民自治”有几种形式还是不错的，比如以农村基层党组织为核心的“村民自治”，华西村、南街村、大寨村都属于这一类；比如“下派党员”干部为核心的“村民自治”，像

福建的南平市民；还有以“经济能人”为核心的“村民自治”；以农村民间协会为核心的“村民自治”。

　　总之，自治不是“搞政治”，而是经济自助，引导“村民自治”的大方向就是以村庄社区为单位，把农民组织起来，引导农民从事改善社区生活环境、文化环境的生产劳动。

　　还有就是乡镇政府要不要？任务是什么？组织方式是什么？目前有几种组织方式，第一种是无政府方式，认为税费取消以后，乡镇政府可以取消，可以让乡镇政府搞自治；第二种就是弱政府方式；第三种是转变职能方式；第四种就是合并乡镇方式。这是对乡镇职能而言的。

　　我的看法是，对于乡镇的职能规定是有法律依据的，是不是应该回归这个法律规定？在现代化进程中的作用、地位是什么？这样从国家发展战略角度来看，会对乡镇职能的变迁有所启发。

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