能源政策的必要性

　　中国是否正在吞食世界？在能源市场的“重量级”分组中，中国已是仅次于美国的全球第二大初级能源消费国，尽管在名义的世界经济产出中，中国仅占有4%的份额。20年前，中国还是东亚最大的石油出口国；而从2003年开始，中国已成为仅次于美国的世界第二大石油进口国。关注这一问题是必要的：中国的能源消费将如何影响世界经济的格局？本刊有幸邀请到英国能源问题专家菲利普•安德鲁-斯皮德博士与读者分享他对这一问题的思考和洞见。安德鲁-斯皮德担任英国邓迪大学能源、石油与矿物资源法律政策中心主任，领导着该 中心的中国研究项目，他曾在英国石油公司(BP)中国公司工作多年，对中国能源市场有着深刻理解。

　　——编者按

　　能源领域近两年发生的一切说明了两个重要问题：第一，中国需要有机可持续的能源政策；第二，在经历了很长时间之后，中国政府终于意识到了这一点。国务院新设了能源领导小组，国家发改委除能源局外增设国家能源办公室等。这些举措都表明，目前能源已进入中国政府的核心议程。

　　为什么中国需要这样一种远比现有政策更为合理和透明的能源政策？提出这一问题的必要性在于，包括英国在内，许多国家在很长一段时间内其能源政策都未做到合理透明。

　　过去三年，太多现象凸显了中国缺乏高效的能源政策：能源消费增长比GDP增长更快；电力和

成品油供应短缺；出现在煤矿企业和电力企业之间、

化工企业和消费者之间紧张的利益博弈；石油出口和内需失衡；大量涌现的违规电力投资；鼓励使用天然气而非煤炭的有效政策工具长期缺位；能源领域的外国直接投资(FDI)少得可怜，且仅为迎合政策之举。

　　诸如此类的现象都与中国能源市场机制的脆弱乏力密切相关。市场机制乏力的后果即是，国内各地市场不能有机整合，市场的参与者缺乏明晰的指引信号，以及政府对于能源行业的

宏观调控能力越来越弱。

　　一直以来在能源行业中，煤油气电各部门之间的政策缺乏有机联系，能源部门和环境政策制定者间也缺乏有效互动。问题的根源在于体制。过去各子行业行政部门各自为政，虽然行政部门分别为相应的国有企业所取代，然而各自为政的局面依然没有改变。一个能够横跨各部门，兼具运筹帷幄的战略考虑和高效执行力的行政机构在中国亟待设立。1988年成立的能源部5年间波澜不兴，夭折于1993年。

　　在中国现行体制中，能源行业身处半计划半市场的尴尬中。市场机制已经介入，然而看起来国内石油市场缺乏一个清晰的长期发展战略规划。结果便是，行政和市场都不能发出有效信号，至少不是以一种具有良好预见性的、透明可持续发展的方式。而市场参与者，无论是生产者还是消费者，都不能据此作出及时恰当的投资决策：例如投资能源生产的基础设施、能源运输仓储等领域；投资能够提高生产率和利用率的设备等等。

　　与此同时，中央政府对于能源部门的直接干预力度已经大幅降低，然而一个严格高效运转的市场还未建立起来。发电站建设毫无计划性，煤矿事故频出，以及能源密集型行业的规模扩张，而这些行业的能源利用效率低下。

　　制定出这样一种政策：既能有效整合能源各部门，又能为各部门未来发展指明方向——这是政府的另一大挑战。而要完成该使命之要旨在于，提高能源利用率以及加强能源战略储备。1980年代至1990年代末能源需求持续走低，而过去三年开始反弹升温。中央政府已经意识到这一点，如临大敌般以行政措施介入。且不论这场战役能否善终，它只是权宜之计，直至引入更为有效的激励机制——合理的能源政策和能源体制缺一不可。

　　目前政府面临的困境是，能源政策制定过程中如何排定各制衡要素的优先级。无论哪个国家都必须解决这四个要素的排序问题：动力供应有保障——灯得亮车得跑；社会公正——能源必须让穷人以及所有人用得起；经济效率——提高生产率，能源分配合理；环境保护——鼓励使用清洁能源。各因素排序的难易程度，影响排序的政治因素，以及这些因素的重要性因国家不同、时代不同而不同。中国政府和很多其他国家一样，声称它们同等重要，然而这种暧昧和模棱两可的态度只会混淆视听，妨碍正确清晰的战略考量。

　　只有当中国政府对这些因素的优先顺序形成明确认识之后，才可能理性决策，使市场手段在恰当的时机，以恰当的方式介入。因为市场手段并非万灵药，而只能在先决条件成熟，万事俱备之时，以适当的方式引入这东风，来解决特定问题。

　　以上挑战如果听上去已足够困难，更难的还在后面：在各能源部门中，政府应加强调控尚未开放的市场，同时引入适当的机制和程序来规范已开放的市场。制约中国实现可持续发展的正是其国家系统之核心要害——政府结构、法律和政治体系，这些都是难啃的硬骨头。

　　好了，为什么《环球企业家》的读者须得劳神听我赘言呢？因为能源是现代经济的动力和根基。中国的长期经济发展及其市场，部分地依靠政府决策及执行力度支持。多变暧昧的政策环境会影响能源行业投资者信心。而价格过高、不稳定以及污染严重的能源供应则会影响能源消耗行业的投资者信心，也会使整个经济运行增加不必要的成本。

　　让我们拭目以待，中国政府对这些挑战的态度和应对之策。接下来5年即“十一五”期间，中国政府的决策将决定中国能源行业未来20年甚至更长远的走向。

　　(作者为英国邓迪大学能源法律政策中心主任) 反馈： [e-mail](文/《环球企业家》□ 出自：2006年02月 总第119期)

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