穷人的财政学

　　秋风

　　这一年来，人们纷纷以赞赏的口吻谈论“穷人的经济学”。但是，在经济学的前面加上一个形容词“穷人”，可能不是一个严肃的学术命题。归根到底，经济学无所谓穷人的、富人的，因为经济学所研究的只是市场是如何构成和运转的，为什么劳动与知识分工有助于提高资源利用效率，为什么交易范围不断扩大能够增加所有人的福利。经济学也研究，什么 样的制度安排可以使国民富裕，可能也研究为维持市场之正常、稳定运转，政府需要采取哪些最不可少的政策。

　　从这个意义上说，经济学确实可能无关乎社会的伦理目标。事实上，很多具有道德激情的经济政策设想，最终得到的非意图后果恰恰损害了穷人的利益。一个法治之下更开放、更自由的市场，正是穷人最好的朋友。因此，亚当·斯密开创的自由市场经济学，就是穷人的经济学。

　　假如人们非要给“穷人”这个形容词找个地方，那么最恰当的莫过于“穷人的财政学”。

　　公共财政的逻辑起点

　　前现代的财政是一种严格意义上的吃饭财政：政府征税，只为养活政府自己。当然，这个政府倒也不是全无公共职能，它会为人们从事交易和合作，提供基本的安全与秩序。人们正是为此纳税的。

　　不过，到了现代社会，财政则承担了在全社会范围内进行收入再分配的职能。对于政府的这种职能，及此一职能的范围，学界一直存在广泛争论。很多人论证，北欧的福利国家其实损害了这些国家的经济、腐蚀了国民的精神。

　　不过，就当下中国的情形而言，最重大的财政问题是，政府已经征收了相对较高的税收，并且确实在通过补贴、提供公共品、准公共品等形式，进行收入转移和再分配，然则，此种再分配的模式是否公平合理？

　　我在上一篇文章分析指出，长期以来中国财政再分配的基本原理是“近水楼台先得月”，这是一种按身份进行分配的财政转移制度。政府的补贴落入那些收入本来就较为最稳定、也较高的群体，而最穷困、因而最需要政府补贴的人——主要就是农民、流入城市的农民工和城镇中的贫困阶层，却因为制度性扭曲，而没有或很少获得补贴。过去若干年的改革没有改变这种基本格局，未来的改革似乎并不准备把颠倒的财政原则颠倒过来。比如，根据有关部门透露出来的信息，未来几年里，我国的

医疗保险改革将按照先城镇后农村、先经济发达地区后经济落后地区、先正规就业人群后非正规就业人群，再次非就业人群的梯次方式推进。理由是，国家财力有限。

　　重要的问题恰恰就在这里。在财力有限的情况下，财政究竟先帮谁？是锦上添花，还是雪中送炭？按照公共财政的原则，受到财力约束的财政，更应当是一种救命财政，是一种“按需分配”的财政。

　　“按需分配”曾被宣布为一个美妙的理想。作为一般性的社会理想，其能否实现有待观察。但财政自始就应当追求这样的目标。一个好社会或者说一个被生活于其中的人普遍觉得尚可接受的社会，应当尽可能地有效地帮助那些陷于困境中的人们。假设他们有某些最基本的需求，而具有正常理智与情感的人也认为，这种需求之满足乃是人道的底线，则财政就应当满足这种需求，让他们保持做人的起码尊严。

　　不是身份，而是穷人的需要，应当成为财政的逻辑起点。假定政府仍然倾向于提高财政收入，那么，政府就应当以不低于税收增加的速度增加其社会福利支出。而这些支出的分配，不应再按照居民的身份分配，而应考察居民现有的收入与生活现状进行分配。谁穷，谁陷于困境，就补贴谁。

　　这样的财政，才真正称得上公共财政。在民主制度下，公共财政经常蜕化为“搅合”财政：中产阶级纳税最多，其所获得的福利也最多。对此，米尔顿·弗里德曼、詹姆斯·布坎南等学者提出了批评。但这些学者绝不反对财政帮助最穷困的人。因为，社会相对富裕的群体拿出一部分财富让相对贫困的群体有尊严地维持生活，相当于用税款购买了一个和平而安宁的社会秩序。对于任何人来说，这是最重要的公共品。拿纳税人的钱购买到这样的公共品，就是成功的公共财政的底线要求。最让纳税人窝火的事情或许就是，自己的钱并没有落入最需要帮助的人手里。这样的财政，是对纳税人善良愿望的背叛。

　　公共财政的制度保障

　　有教育专家提出“大众取向”的教育政策。其实，从更广泛的范围看，我们需要一种大众取向的财政制度，用一点有文学色彩的词就是，我们需要一种穷人的财政学。

　　按照这种财政学的原理，财政支出应当这样安排：假定实现全民医保还有一定难度，应该分步骤、分阶段进行，那应当优先在农村建立医疗保险制度，用资金的大部分向贫困的农民提供基本医疗福利保障。假如政府只能向个人提供部分医疗福利，那么，分配到每个低收入人群头上的财政资金数额，应当大于分配到高收入人口头上的数额。或者政府可以考虑，在普通的医疗保险制度之外，特别建立针对贫困的群体的公共医疗救济制度，并优先保证这一体系的财政投入。

　　现在人们普遍呼吁政府采取财政手段，解决收入分化问题、缩小贫富差距。但是，如果不重新确定财政的基本原则，而只是增加支出规模，则不仅无助于解决问题，反而会使财政分配格局的不公平更为显著。

　　那么，如何从目前的按身份分配的财政补贴制度，向穷人的财政学转型？

　　转型的过程肯定是困难的，因为，从目前的财政再分配格局中享受到最大的好处的人，正是制定和操作福利政策，或者有渠道、也有能力游说政府的人。而穷人的财政学却有可能减少这些群体从财政中获得的收益。人们很难相信，拥有财政决策权的政府官员愿意减少甚至取消自己的某些福利，把本来装入自己腰包的补贴让出来，补贴那些真正需要补贴的低收入民众。

　　因此，财政能否转型取决于，能否通过政府与民间的互动，形成一种新的财政决策程序，让每个社会群体都能够在财政决策过程中发出自己的声音，表达自己的诉求。当然，不应当幻想穷人可以在这个过程中亲自表达自己的诉求。因而，需要政府内部在财政决策——其实也包括其他决策——过程中，形成一种更有效的制衡局面，从而有可能对于一项决策进行第二次思考，并且，由一个更愿意从长远的公共利益角度思考问题的机构，参与和审议相关财政决策，使公共财政决策能够尽可能地对每个群体公正；并在此基础上，向穷人倾斜，向弱势群体倾斜。一个优良的政府是知道自我节制的政府。

　　基于此种考虑，在财政决策过程中，应当强化各级人大的控制与审议功能，靠民主财政来引导政府趋向于穷人的财政学。当然，人大自身也需要增强其代表性，强化其对民意的回应机制。

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