北京郊区城市化进程走向

　　张文茂 季虹 陈雪原

　　郊区城市化主要是由中心城区的功能转移和产业扩散带动的。北京郊区城市化的主要趋势表现在:郊区城市化进程加快;北京郊区城市化和城市郊区化合流。郊区农民城市化转移的主要矛盾，一边是离土离乡的脐带割不断，另一边是进城的高门槛跨不过去。在分析归纳的基础上，描绘未来北京郊区城市化进程走向。

　　一、经济持续快速健康发展

　　“十五”以来，北京郊区经济、社会发生了深刻的变化。郊区经济已经进入工业化中后期的快速发展时期。2004年同1996年相比，郊区国内生产总值从383.75亿元增加到970亿元，增长了1.53倍，平均年递增14.2%。郊区作为首都经济腹地的地位和作用日益显著，郊区城市化进程也进入了一个快速发展机遇期。

　　(一)城乡统筹力度加大，郊区经济持续快速健康发展，农民收入大幅增加

　　北京市先后出台了一系列城乡统筹发展的政策，郊区经济增长速度高于全市经济增长速度。2004年全市经济增长速度为13.2%，而郊区经济增长速度为15.5%。郊区经济占全市经济的份额，从2000年的22.1%上升到2004年22.9%。在郊区经济的整体带动下，农民人均纯收入已经达到7172元，增幅明显提速。

　　(二)区县功能定位进一步明确，产业结构调整升级步伐加快

　　北京市委、市政府提出了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，明确了各区县在不同功能区中的定位。郊区由乡镇企业、区县工业、市属、中央属企业和各类混合所有制企业构成的二三产业，已经成为郊区经济的主体。2004年北京郊区二、三产业增加值实现866.5亿元，比重达到89.4%，比1995年提高了12个百分点，一产增加值下降到全郊区经济总量的10.6%。从事一产的劳动力人数，也从1995年65.4万人，减少到53.7万人，减少了17.9%。

　　(三)基础设施建设和社会事业投入加大，推动了郊区城镇化的发展

　　北京在郊区与城区的投资比例上，已逐步由过去的30:70调整到现在的50:50。郊区农村的道路交通、电信市政等基础设施建设和安全饮水、垃圾处理及改厨改厕、环境整治等，都取得了新的进展。

　　(四)生态环境建设力度加大，对山区提供更多的财政支持

　　随着北京市政府对山区生态屏障林建设补偿机制的建立，市政府加大对山区基础设施建设的投入，实施小流域综合治理工程，不断拓宽山区生态富民渠道，培育山区特色产业，重点发展特色种植、绿色养殖和休闲旅游三大产业，强化了山区经济社会发展的产业支撑。

　　然而，在北京工业化和城市化进程加快的背景下，城乡之间的差距反而拉大，城乡反差明显，郊区城市化进程面临着诸多挑战。一是存在着郊区农民城市化转移和非农就业两个滞后;二是郊区二三产业集中不够，区县城集聚力和反磁力不足；三是郊区小城镇产业支撑不够，缺乏特色，对当地农民城镇化转移带动力不足；四是基础服务设施和公共服务设施建设滞后，投入不足。

　　二、郊区城市化进程加快

　　近年来，郊区城市化进程的特点主要表现为以下三个趋势：

　　(一)郊区城市化进程加快的趋势

　　1990年到1995年，北京郊区农业人口开始减少，到1995年减少到373.4万人，减少了1.7万人。到2004年，农业人口减少到308.2万人，又减少了66.2万人。其中2000年到2004年平均每年减少9.7万人。说明“十五”时期以来，郊区城市化进程明显加快，带动农村人口转移的速度明显提高。预计这种加快的趋势,将持续到“十一五”时期以后。“十一五”期间，平均每年转移12～16万以上农业人口，应该是符合现阶段北京地区城市进程发展趋势的。“十一五”以后，将进入一个较平稳的发展阶段，直到后工业化时期的城乡一体化阶段。

　　(二)郊区城市化和城市郊区化合流的趋势

　　在郊区城市化进程加快的同时，北京的城市郊区化进程,也已经开始加速。特别是新的《北京城市总体规划》的修订和实施，将进一步加快中心城市的功能和产业向郊区的转移和扩散，并随之带动城区人口(包括中心城区外来常住人口)向郊区的转移和扩散。

　　郊区城市化和城市郊区化合流的趋势已经显现。城市郊区化进程的加快，也将对郊区城市化和现代化进程产生重大影响。实际上，象北京这样的特大城市郊区，其经济和社会的发展更主要的特征是城市主导型，郊区经济和社会的发展，必须服从和服务于城市整体功能和产业布局的要求。

　　(三)四种类型、四个层次并进的趋势

　　北京郊区的城市化进程,可以分为四种类型。第一种是被动型城市化。主要是直接面临中心城市功能和产业辐射的近郊区农村、区县城周边农村地区的城市化。第二种是主动型城镇化。主要是一些自身经济发展很快，在农村工业化和现代化发展中走在前面，并且形成了经济和人口相对集中的趋势，又对原有农村进行了改造，农民的生产和生活方式发生了根本变化，发展成为新兴小城镇或小型城镇化社区。第三种是农民异地迁居型。此种类型是一般农村地区的农民异地迁居到城市、城镇定居，从事二、三产业，以家庭或个人的形式实现城市化转移。第四种是原地改造型，即一般农村的旧村改造型。

　　除了以上四种类型的城市化进程之外，郊区的城市化进程分四个层次展开:1.近郊区农村的城市化;2.区县新城进入规划范围的农村的城市化;3.中心城镇规划区内的农村城镇化;4.一般农村地区的新村建设或郊区新型社区建设。

　　在郊区城市化进程加快的现阶段，已经出现了四种类型和四个层次并进的趋势，并且不同类型、不同层次又都具有不同的矛盾和重点，只有本着区别对待、分类指导的原则，才能从总体上把握郊区城市化进程的总趋势。

　　三、城市化进程的远景与目标

　　(一) 目标

　　2004年北京常住人口1481.4万人，其中城镇人口1163.4万人，全市城市化率达到79.5%。近郊区(朝、海、丰)的城市化率已经达到93.10%，已经接近基本实现城市化的目标。城市化率较低的主要是远郊区县，十个远郊区县的城市化率平均只有50.43%。如果按农业和非农业的户籍口径分析，北京市的城市化率为72.32%，其中郊区城市化率为47.76%，10个远郊区县的城市化率平均为38.67%。这一口径的城市化率，比以城镇人口与乡村人口为口径统计的城市化率低了7.18个百分点，而十个远郊区县的平均值低了11.76个百分点。主要原因，在于有300多万半年以上的外来常住人口，提高了北京市的城市化率。这在一定程度上掩盖了郊区城市化进程中本市农民转移滞后的问题，但同样说明郊区城市化的主要目标和任务在远郊区县。

　　1.郊区城市化的远景

　　按照新的《北京城市总体规划》提出的目标，到2020年，北京地区人均GDP达到10,000美元，一、二、三产业结构为1%、29%和70%，北京地区的城市化率达到89%，郊区新城人口和小城镇及城镇组团人口共计750万人。按此远景目标测算，届时郊区农村人口应保持在148.5～198万之间。

　　这个目标对北京郊区来说，意味着要完成以下三个方面的任务:第一，现有郊区308.2万农业人口中，要有110～160万左右完成城镇化转移，进入区县新城和中心镇;第二，留在郊区的148.5～198万农村人口中，按照劳动力总数占总人口56%的比例测算，还应有80～110万左右的农村劳动力，其中的60～80万要在农村的二、三产业非农就业，需要靠分散在农村的中小企业(乡镇企业、个体和私营企业)来支撑，或就近进入城镇就业；第三，郊区都市型现代农业劳动力保持在20～30万之间，其基本形式应是大型农业企业的生产者和专业农户两种。

　　怎样才能实现上述目标呢？基本的条件是郊区产业结构的调整和布局的相对集中，特别是依托市级以上开发区的发展，带动区县新城和重点中心镇的扩张和集聚能力的提高，进而增加第三产业总量和比重，为农民城市化提供更多的就业岗位。

　　在北京郊区城市化的战略考虑上，应主要分为两步，即“十一五”期间的加快期和“十一五”以后的平缓期。“十一五”期间，重点解决被动型城市化的问题，特别是近郊、郊区新城和中心镇的问题。同时解决一般农村地区的二元体制和微观制度障碍问题，加快新农村建设。“十一五”以后，将进入农民自主性选择城市化转移的时期，郊区的城市化，进入一个平缓的较自然的发展阶段。

　　2.“十一五”期间郊区城市化的目标

　　“十一五”期间是北京郊区实现城市化的关键阶段，应力争解决近郊区农村、区县新城规划范围内的农村和中心镇规划区内的农村的城市化、城镇化。这几个层次解决得好，应该能够实现转移60～80万农业人口，平均每年转移12～16万。“十一五”期间，北京的城市化率可以提高到85%左右，提升6个百分点，从而也使整个郊区的面貌发生根本性变化。

　　在经济发展上，到2010年，郊区人均生产总值要达到30,000元左右；郊区工业增加值要占到全市30%以上，郊区第三产业的比重接近50%左右，都市型现代农业的格局基本形成，农村居民人均收入达到10,000元左右。

　　在社会事业上，到2010年，要全面改善农村社会事业状况，初步建立起城乡衔接的农村社会保障体系，明显提高农村社会保障覆盖率和保障水平，提高农村教育、医疗、卫生、文化、科技和就业等服务水平，提高人口平均预期寿命，基本实现经济和社会信息化。

　　在郊区农村建设上，在完善城镇体系建设的基础上，加快乡村的改造和建设，全面改善农村的道路交通、供排水、垃圾处理、能源供应等基础服务设施和公共服务设施状况，初步形成高绿化覆盖率、低密度、低污染、优质美观的新型农村社区。

　　(二) 任务

　　为了实现上述目标，“十一五”期间，北京郊区应以旧村改造和新农村建设为载体，以深化改革为动力，加快郊区农民两个转移的步伐，整体推进郊区城市化进程。

　　1.近郊区:结构调整、旧村改造、集体改制

　　近郊区的城市率已经达到93%以上，农民转移的任务已经不是很大，但普遍存在被动城市化进程中积累的大量矛盾。近郊城市化的主要任务，是结构调整、旧村改造和集体改制。

　　结构调整，就是要按北京新的城市总体规划的要求，按照近郊的功能定位和三、二、一的方向，调整产业结构和布局，重点发展高新技术产业、现代物流业和现代服务业。近郊保留的农业属于北京都市型现代农业的绿色景观隔离圈，应大力发展园艺型、生态型、服务型农业，并应基本退出家庭分散经营，实行企业化集约经营，农民市民化后成为农业劳动者。

　　旧村改造，就是在规划先行和适当集中的原则下，对近郊农村普遍进行旧村改造，建设新型城市社区。

　　集体改制，就是对原农村集体经济进行产权制度改革。城市化进程中的农村集体经济的产权制度改革，实际上是要解决农民被动城市化进程中的财产依托和组织依托问题，使农民带着财产、有组织地进入城市社会。这是避免农民城市化进程的无序状态和“三无”农民大量出现的根本条件。

　　这个问题要比“土地换社保”更基本、更重要。而解决这一问题的基本做法是资产股权化、成员合作化、农民变股东、权益民主化。把原来以土地集体所有为基础的农村社区集体经济组织，改革成以其他不动产或二三产业资产、资源为基础，以资产份额共有为特征的城镇股份合作组织，并使这种合作组织逐步与社区社会组织剥离开来。这就是撤村不撤社。原来集体所属企业及资产，仍归改制后的集体所有，但在企业层面，则可以进行股份化公司制改造与现代企业制度相衔接。在这个问题上，要坚持社办公司，而不是社变公司。一般不应将社区集体经济直接股份化或私有化，而是要保留其合作经济的基本性质。

　　2.郊区新城:二产集中布局，三产提升结构

　　新的北京城市总体规划，已经改变了过去的“卫星城”的概念，提出了十一个(含

亦庄)新城的概念。这是一大进步，也突出了郊区新城在整个郊区城市化进程中的重要地位和作用。北京郊区的城市化，实际上主要应该由十一个新城来带动。

　　北京郊区新城承担着集聚本区域农村人口和承接中心城市扩散人口的双向载体的功能。所以，为了提高郊区新城的带动作用，“十一五”期间，区县新城的发展，主要应集中解决好两个方面的问题:一是依托市级以上开发区，按照北京六大主导产业(电子信息产业、汽车及零配件产业、生物医药产业、装备制造产业、石油

化工产业、都市型工业)布局原则和结构调整方向，加快二三产业集中布局，发展产业集群，做大做强城市的产业基础，增加城市经济总量，使新城在本区县域内形成更强的经济和人口的集聚能力，真正起到带动本区县农民实现两个转移的作用；二是加快区县新城第三产业的发展和结构升级，增加科技、教育、文化、卫生和现代服务业的比重，加快三产结构升级，提高新城的整体功能，逐渐形成对北京中心城市的反磁力，真正起到分担中心城市功能、缓解中心城市压力的作用。

　　3. 郊区小城镇:明确功能定位，强化产业支撑

　　小城镇也是郊区城市化的重要载体，是郊区实现城乡融合、城乡一体化的重要节点。郊区中心镇(包括一般建制镇)应有不同的发展方向。一种是依托工业开发区，或已有一定的工业基础的，应加快工业发展，增加经济总量，形成一定的经济和人口集聚能力，成为工业型小城镇。但此种类型不会很多，更多的应该是依托物流、商贸、旅游、休闲、科教、文化等不同第三产业的特色小城镇。

　　在城市化基本完成以后，这些特色小城镇实际上应该是大城市郊区的各具特色的大型社区。目前的问题是产业支撑不足，特色不明显，模式雷同。“十一五”期间，应本着分类指导、有所选择和突出重点的原则，进一步明确不同城镇的产业和功能定位，加快二三产业的发展，增加经济总量。同时应加快都市型生态农业的发展步伐，加强基础设施和公共服务设施建设，加大环境整治力度。建成高绿化率、低密度、基础设施完善、公共服务设施齐全、环境优美的宜居小城镇。已经进入镇区规划范围内的农村，也同样需要解决旧村改造、农民上楼、集体改制等问题，应在“十一五”期间基本解决。

　　4.一般农村地区：加大基础设施投入，推进新农村建设

　　郊区一般农村地区，应本着非公有制经济为主和劳动密集型为主的原则，加快二三产业的发展，特别是第三产业的发展，为农民二三产业转移创造更多的就业岗位。同时，要进一步拓宽都市型现代农业的发展思路。按照近郊绿色景观隔离农业、远郊平原精品农业、半山区果草牧一体化农业和山区生态林业的四圈布局，加快产业结构调整，发展精品农业、旅游农业、生态农业，从农业产品、农业生态环境和自然环境多方面增加农业附加值，提高农民收入。

　　“十一五”期间，应普遍加快一般农村地区的基础设施建设和环境卫生整治，整体改变农村地区的落后面貌，应以新农村建设为载体，以村镇规划为先导，在有条件的村庄实行旧村改造，以便加快城市文明的生产和生活方式向郊区农村的扩散。同时，“十一五”时期，郊区一般农村地区还应加大土地承包权流转、农民宅基地置换、农民社会保障以及农民转岗就业培训等方面的改革力度，通过深化改革，基本理顺城市化进程中农民与土地承包权、农民与宅基地、农民与原集体资产的关系，一方面为都市型现代农业的土地规模化集约经营创造条件，另一方面，通过破除二元分割的体制障碍，降低农民城镇化迁居的入城门槛，为农民自主选择城市化转移提供良好的制度环境。

　　作者：北京市农村经济研究中心城郊经济研究所

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