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不久前，国务院出台了《关于大力发展城市社区卫生服务的决定》，其中明确了社区卫生服务“属于公益性事业单位”的性质，提出到2010年实现“人人享有基本医疗和公共卫生服务”的蓝图，并要求“发展社区卫生服务的责任在地方，各级政府要建立对社区卫生服务稳定的投入机制”。无独有偶，卫生部长高强也几乎在同时，提出了建立“平价医院”的新医改方案第一步。
“人人享有医疗”、“平价医院”，这些本是人们渴望已久的好事，可是政府以这样的决策方式提出这样的政策目标，却总是给人以政策错位的印象。什么是政策错位？就是不该政府做的它做了，而该它做的它却没做。为什么说这些政策是错位的？这里有一个简单的判断方法，就是看一个政策声称要达到的目标与它提出的操作办法是否对应配套。
就拿“人人享有医疗”的《决定》来说。以国务院文件的形式出台，这形式本身就值得商榷。国务院是国家最高行政机关，没有立法权。而像公共医疗这种牵涉国计民生的重大决策，如果仅仅以一个文件的形式就把未来数年的政策方向制定下来，不仅不够严肃，而且缺乏政策连续的基本保障。如果过两年再出了别的什么问题，难道再搞个新的决定出来就可以推倒重来吗？听上去很不严肃，可事实就是这么回事。
再看《决定》的具体内容，规定发展社区卫生服务的责任在地方。那么钱从何来？自然是地方政府。但究竟如何保障社区卫生服务的常年稳定运作，《决定》没说，大家都在试、都在猜。这岂不是又回到了“摸着石头过河”的老路上来了？地方政府负责社区卫生，自然靠的是财政投入。可财政要是没有那么多钱投怎么办？北京、上海这样的大城市政府富得流油，那些中小城市和农村地区政府怎么办？何况羊毛出在羊身上，财政来源是纳税人地缴税。政府慷纳税人之慨大把大把的投钱，假如钱不够了又要多收税，这个时候纳税人如果有意见，政府大可以说“是为了社区卫生公共服务”。里外里的道理政府全占了，可是真正掏钱给自己看病的纳税人怎么就没个政策发言权了呢？
问题就出在这儿。虽然今天的政府是精英汇聚的地方，各种政策的出台早已经不是领导“拍脑袋”的方式了，但是政策过程本身还是有太多的问题，让我们这个政府显得不够那么“现代化”。今天的政府看上去像个大包大揽的家长，所有的政策目标看上去都很美，可是政策的具体内容常常看着让人觉着别扭。政策决策过程常囿于政府内部的行政渠道，把公共意见甚至专家意见当摆设，各种政策出来难免就会更多地以“文件”而非“法”的面目出现。可是，任何政府，只要领导人会换届，“文件”就会跟着换届。更进一步说，“文件”约束的是政府行政体系，但诸如公共医疗这样广泛的社会政策问题，又怎么可能是政府行政体系以一己之力可以解决的呢？
时至今日，中国还没有对社会保障体系进行专门的立法。这一方面意味着，所有以部门法规和“文件”形式对诸如养老金、医疗保障等等的规定，都只能停留在政府单方面承诺的层面。另一方面，缺乏对具体公共政策的立法过程，就等于将诸多长期来看需要由法律保持稳定和有效的公共政策置于每一届政府的短期行为治理之下，其效果令人担忧。至今没有建立起来的城镇劳动者法定医疗保险和农村合作医疗保险体系，便是一例。
因此，一个现代化的政府应该去做的，不是频繁地出台文件，以行政级别的权力下压方式，将某些需要立法明确的政策目标转变成各级政府的政绩目标。更不应该以这些目标为硬性指标，让各地政府自己去想办法应对。而应该把吸取民意和各方面专家意见的过程，转变为足够有效的立法过程，将政府政策置于明确的法律之下。让政策不再“错位”。
作者： 羽良
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