1998年扩大内需：不可忽视的综合症

　　始于1998年的“扩大内需”，作为一项重大的宏观经济政策，刺激了GDP的增长，但也给老百姓生活带来了一系列始料未及的冲击，一不留神挖了改革的墙脚，削弱了改革的共识，动摇了改革的信心。

　　背景：

　　应对亚洲金融危机之措

　　1998年，中国政府提出“扩大内需”的举措，其背景是为了应对亚洲金融危机的影响。

　　1997年，刚刚成功实现了“软着陆”的中国经济，却遭遇了至今仍令许多人记忆犹新的亚洲金融危机。这一发端于东南亚并迅速波及刚刚回归中国的香港的金融风波，使中国经济很快又出现了通货紧缩的趋势。作为一项紧急应对之策，中国政府做出了人民币不贬值的决策，同时采取包括增发国债、降低存贷款利率、提高出口退税率等在内的一系列宏观调控政策。扩大内需的方针开始实施。与普通民众生活休戚相关的教育、医疗和住房三项，也从1998年开始了全面的市场化改革。

　　到1999年3月5日，九届人大二次会议《政府工作报告》也提出：“为了应对亚洲金融危机的影响，我们年初就采取了增加投资、扩大内需的对策。中央果断决定实施积极的财政政策，经全国人大常委会批准调整预算后，国务院增发1000亿元财政债券，重点用于增加基础设施建设投资。”

　　具体做法，采取了“实行积极的财政政策，并配合以稳健的货币政策，大规模发行国债，促进基础设施、基础工业的发展，以带动工业投资，拉动经济增长”等措施，同时，也采取了“降低利率”、“征收利息税”等做法。

　　效果：成为长远发展的战略

　　从实施效果来看，当时的“扩大内需”之举是成功的。著名经济学家刘国光于2001年底做过如下总结：“据测算，国债投资对1998、1999、2000年三年经济增长的拉动分别为1.5百分点、两个百分点和1.7百分点。”“利用国债资金进行重点建设，不仅有力地拉动了经济增长，抑制了通货紧缩趋势，而且加快了经济结构调整，增强了经济发展的后劲。同时，积极的财政政策在扩大消费、促进出口和支持改革等方面也发挥了重要作用。”“在扩大内需的宏观政策作用下，2000年年中，中国经济开始出现转机，当年GDP增长率恢复到8%，扭转了经济增长持续下滑的趋势。”

　　到2000年，中国已经摆脱了亚洲金融危机的影响，国民经济出现了重大转机。此时，“扩大内需”也不再只着眼于当前的困难，而是逐渐被当作了一项长远的发展战略。

　　2005年9月5日，在由全国政协发起、五年一次的第三届“21世纪论坛”开幕仪式上，国务院总理温家宝更是明确表示，要把“立足于扩大国内需求推动发展”作为下一步政府要着力抓好的五大任务之首。

　　国家发改委宏观经济研究所教授常修泽就此接受《第一财经日报》记者采访时说：“从1998年初到今年已经7年多了，我认为扩大内需的方针已经远远超出了当初针对亚洲金融危机的格局。”“工业化、城镇化、新技术革命的浪潮一起席卷中国，再加上人口众多，这些都为国内市场带来了巨大的需求潜力。扩大内需已不再是一时的权宜之计，而是国家长远发展的战略。”

　　综合症：教育、住房、医疗成为不能承受之重

　　1998年，在“扩大内需”名义下，中国在教育、医疗、住房等方面所进行的全面市场化改革，由此演绎出的高昂的子女教育支出、虚高不止的医疗费用和快速上涨的房价，成为压在中低收入阶层头上的“三座大山”。此可谓“扩大内需”难解的综合症，也是大众无法承受之重。

　　回头再细看1998年提出“扩大内需”的一些举措——

　　扩招及教育“市场化”。1998年11月，一封由当时在亚洲开发银行总部工作的经济学者汤敏及其夫人左小蕾共同撰写的信件呈交到了国务院领导手里。那年，回了一趟国的汤敏“看到有亲戚的孩子在‘千军万马过独木桥’的高考中败下阵来，全家沮丧不已。出于搞经济的‘敏感’，汤敏从这点立即想到了当时的经济环境和启动内需。”他觉得，扩大高校招生将是一个国家投资少、刺激内需力度大，又能实现群众迫切愿望的有效措施。他们在信中建议，在3至4年内使高校的招生量扩大一倍，新增学生实行全额自费，同时国家建立助学贷款系统，给部分有困难的学生提供贷款。汤敏在信中强调了其扩大内需、缓解就业压力的作用，这两点在当时的情况下很能打动人心。结果，1999年有关部门拟定一个招生计划，招生人数比前一年增加20%多，后来觉得幅度还不够大，几个月后增至47%。由此，声势浩大的高校扩招拉开了序幕，中国的高等教育在扩大内需的背景下，以一个急转弯走上了大众化的道路。

　　对于扩招，中央财经大学经济学院教授、博士生导师蒋选对本刊记者表示：“科教兴国是我国的基本国策，在世界各国中，我国的适龄高等教育人口比例并不算高。后来出现的问题不在于扩招本身，而是因为收费增加迅猛，使许多家庭特别是来自农村的无力承担，另外，扩招速度过快，而高等教育资源并没有提高，这也引发了一系列矛盾。”

　　其次，医疗改革。如果要选出2005年最有分量的话语，“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的”，堪称其中之一。尽管医疗改革的起始时间可能更早，但1998年却是我国城市医疗体制改革的一个分水岭。这一年底，中央制定了在全国范围内建立“城镇职工基本医疗保险制度”的政策。问题在于，医保的覆盖率在政府努力下固然呈现快速增长，但是距离广覆盖的政策目标还有很长一段距离。截至现在，我国目前尚有65%的人口没有医疗保险。

　　医改的总体倾向，也体现为政府逐渐减少自己对医疗福利保障的财政责任。一方面，取消了部分人所享有的免费医疗待遇；另一方面，对于公共医疗服务机构，政府也减少了财政支持的力度。而在一些地方，又试图以“市场化”为取向破解医改难题，把“市场化”作为医改方向，把产权制度改革当成“突破口”，政府忙着“卖医院”、“甩包袱”。这种“市场化”，导致医院片面追求利润最大化，处处在患者身上“打主意”。一些公立医院也表现出强烈的逐利冲动，淡化了其公益性质。

　　与此相对应的后果，则是虚高的药价和医疗费用。被广受批评的，正是所谓“看病贵”和“看病难”。“小病熬，大病死”也成了许多贫困人口应付病患的无奈选择。2005年的两起事件尤为惹人注目：当年6月，一位古稀老人在哈尔滨市的一家三级甲等医院住院期间，用550万元(包括住院费及其家属按照医生吩咐从国外购买药品用于治疗的费用)“买”来中国目前“最昂贵的死亡”；在深圳，患者诸少侠在某医院住院119天后病故，医疗费用92万多元，再加上医院推荐家属自费购买的药品费用，总花费高达120多万元。

　　再说住房。1998年，中国也开始了住房改革，引入市场机制，停止福利分房。但事实上，当时提出的启动国内住房消费，却是为了拉动由于亚洲金融危机之后乏力的国内消费。住房制度改革更多地考虑到经济增长问题，而不是老百姓的安居问题。

　　后来的各项政策，又片面地强调了房地产市场对国民经济的增长功能，强调“房地产是国民经济的支柱产业”。结果，“房地产是国民经济的支柱产业”被很多地方政府发挥到了极至。他们协助开发商设法抬高房价、地价，最大限度地利用房地产行业来刺激当地的经济增长。强大的利益驱动，使得住房的功能由“居住”沦为各利益集团寻租的“工具”。高额的房价，则成了每一个普通百姓都要面临的现实压力。

　　除此之外，人们还不得不面对养老压力，特别是面对市场化后的养老保险制度和不断增长的物价指数，很多人选择储蓄来“存钱养老”。

　　根本所在：

　　扩大内需重在民生无忧

　　消费持续走低，也体现了目前我国居民对未来风险的不确定心理。一句话：在向市场经济体制转型和改革的过程中，在医疗改革、教育改革和住房改革中，并没有形成有效的组织和机构来承接相应的保障职能。居民养老、医疗等还需要自我储蓄，对未来风险和收入预期的不确定，只能使其降低消费偏好，提高预防性储蓄的意愿，这样，新增收入便不能或较少地转化为消费。

　　而与世界各国相比，目前我国的社会劳动保障体系又还很不完善，许多社会福利逐步被取消，本应由政府提供的医疗、卫生、教育、养老等社会保险范围还不大，这就极大地影响到了城乡居民的消费倾向。可以说，缺乏完善的社会保障体系，是目前我国城乡居民消费率偏低而储蓄率偏高的重要原因。

　　另外，受城乡二元结构的影响，我国农村社会保障更是严重滞后于城镇。在农村，上学难、治病难、养老难已是普遍现象。

　　蒋选教授在接受本刊记者采访时也做了如下总结和归纳：一是国民的收入增长与经济增长不相适应，特别是农民的收入增长缓慢；二是收入差距在城乡和不同行业中扩大，意味着收入正向少数人集中；三是从人们的预期来说，就业形势严峻，特别是新增就业人口如每年的大学毕业生和农民工都在快速增长。由于行业竞争激烈，人工成本增长缓慢，收入在某些行业也增长缓慢。而人均GDP已达1000美元的我国，虽然正处在消费结构升级阶段，但动辄数以十万计的住房、汽车等消费能力，是需要积累一个过程的，这无疑会限制即期消费，限制对其他产品的消费。由于社会保障体系尚未完善和健全，相当多的居民对未来预期不稳定，即使收入总额增加，也不愿增加即期消费，而为可能出现的失业、医疗支出等进行储蓄。

　　对此，专家指出，国家应适当降低教育、医疗等公益部门的消费价格，采取措施控制其对消费者的超额支出，对价格虚高、给老百姓基本生活成本带来巨大压力的消费也应进行控制。努力使百姓对未来预期不断看好，消费需求不断释放。

　　本刊总编辑赵晓等人最近也向国家有关部门提交了一份研究报告，并提出了有针对性的建言。

　　在相应调整财政政策方面，赵晓等学者提出：应减少财政对竞争性行业的转移支付；加强政府在教育和医疗卫生领域的作用；建立完善社会保障体系；使用税收机制根据其稀缺程度和社会选择对

能源和资源的使用进行调控。进一步完善最低工资保障制度。

　　对于公司治理措施，他们认为：加强对未分配利润的监控(未分配利润已占GDP 的近20%)，使其更多地流向消费而不是投资；加大劳动力收入在要素分配中的比重；着重考虑制定和执行分红政策，国有企业包括向国家分红。实行金融市场配合措施，加快推进金融部门改革，降低居民消费的信贷约束。

　　其次，应“调整国民收入分配结构，防止居民收入差距进一步扩大”。根据国内生产总值增长的预期，合理确定城乡居民收入增长的预期目标。以增加中低收入居民收入为重点，适当提高个人所得在国民收入初次分配中的比重。积极稳妥地推进农村城镇化，健全财政支农资金的稳定增长机制，进一步改善农民进城就业环境，积极推动“建设新农村”运动，加强农村基础设施建设，千方百计提高农民收入。发挥税收对居民收入的调节作用，加强对高收入的税收调节，减轻中低收入居民的税收负担，防止居民收入差距进一步扩大。

　　此外，该报告也提出了要“继续控制固定资产投资规模的过快增长”、“转变增长方式，优化投资结构，提高投资效率”和“完善消费政策，改善消费环境，促进消费增长”等建议。

　　作者：蒙令华(本刊记者)

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