和谐之道：政府职能求变

　　本报评论员　　王 梓

　　2004年9月，十六届四中全会将“构建社会主义和谐社会”作为提高党的执政能力的重要组成部分。从此，和谐社会的原则成为我国政策制定的主脉络，无论是“中部崛起”还是“建设社会主义新农村”等重大政策决定，无不贯穿这一原则。2005年，医疗改革的成败问题一度引起社会各界的激烈争论，如何解决社会保障问题、如何提供更好的公共服务等，也 都成为政府职能转变面临的切实问题。

　　近期，北京大学中国经济研究中心举行“中国经济展望论坛”主题研讨会，就和谐社会的政府职能等问题，邀请全国人大常委会副委员长、九三学社主席韩启德、北京大学中国经济研究中心教授汪丁丁、中国人民银行行长助理易纲、中央汇金控股公司总经理谢平、社会保障基金会副理事长高西庆、人民大学劳动学院副院长郑功成、清华大学中国世界研究中心主任李稻葵、国务院发展研究中心金融所所长夏斌、国家民政部救灾司司长王振耀、中国社会科学院研究员刘小玄、北京大学中国经济研究中心教授宋国青、SAP中国副总裁栗树和等嘉宾进行了深入讨论，会议由北京大学中国经济研究中心主任林毅夫主持。作为“中国经济展望论坛”主办方之一，会后本报又邀请相关嘉宾参与，对论坛进行了重新整理。是为“21世纪北京论坛”第73期。

　　缓解看病贵、看病难

　　《21世纪》：2005年，关于医疗卫生改革的成败争论引起各界的关注和参与，诸位对医疗改革有何建设性意见？如何解决看病贵、看病难问题？

　　韩启德：医疗卫生事业关系到我国发展的大局，关系到人民群众的切身利益，看病贵、看病难这个问题已经成为社会的一个热点。这一年多来，我经过调查研究，形成了关于改进我国现有医疗卫生的一些想法：

　　第一，解决看病贵、看病难是个世界性的难题。我们国家大，人口多，资金少，基础差，又处在转型时期，因此解决看病贵、看病难这个问题需要一个长期的过程。所以，不适宜把老百姓的期望值提得太高。我建议，现在不要提“解决看病贵、看病难”，还是提“逐步缓解看病贵、看病难”好一点，以免到时候实现不了引起更大的意见。

　　第二，要保持政策的连续性，要强调继续贯彻1997年的《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》；1998年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，以及2000年八部委颁布的《关于城镇医疗卫生体制改革指导意见的精神》。新的《改革措施》要注意和这些文件相衔接，现在碰到的问题在这些文件里面已经提到，而且方向基本也都是正确的，改革从1990年代就开始了，只是没有找到好的突破口。

　　城镇职工医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制这三方面的改革是相互影响、相互牵连的，必须统筹兼顾、同步展开，如果其中一个方面或一个方面的某个环节的改革单头突进的话，受其他方面的牵制，改革是不会成功的。医疗卫生改革就难在这个地方。

　　第三，在农村合作医疗试点推广工作当中，一定要鼓励创新，根据不同地方的实际情况，由农民群众自己决定，采取合理的筹款、支付机制和管理模式。不同的地方，由于原来医疗基础情况不同，采用不同的方式来进行推广要好一点。另外，既然合作医疗是农民群众自己的互助形式，所以还是要强调农民在合作医疗上的自治，让他们自己来管理。同时要看到，新兴农村合作医疗并不是农村卫生工作的全部，根本的还是要花大力气来改善农村医疗服务的基础条件，建立与完善专门的农村卫生工作者培养和培训体系，对贫困人群实施医疗救助，以及完善农村药物供应系统等等。

　　第四，政府在城市医疗卫生体系当中的首要任务是制订科学的区域卫生发展规划，合理分配医疗资源，当前的重点应该是大力发展社区卫生服务。而社区卫生服务能不能得到迅速的健康发展的关键是准确定位：一是要使社区医疗逐渐成为基本医疗保险的守门人；二是社区医疗要把防病和健康教育作为重要任务，由此形成与其它医疗机构不同的分工，这样才能得到发展。目前，可以把所有的城市一级医院和部分二级医院转换为社区卫生服务机构，并且规定三级医院在技术、人员等方面扶助社区卫生服务的任务。

　　第五，必须坚定不移地实施广覆盖、低水平的医保政策，要尽一切力量迅速将基本医疗保险覆盖面扩大到大多数的城镇居民里面。与此同时，要完善制度和具体的标准，把医保坚决控制在基本医疗保障的水平上。

　　第六，要着力改革医药生产和流通体制，切实采取措施，降低药价，当前可以重点采取下列五条措施：

　　一、规定主要药品，特别是医保目录药品的参考价格和最高售价，严格限制价格主管部门的单独定价项目，利用国际公约降低进口药品的销售价格。

　　二、严格新药审批制度，坚决拒批仅仅改头换面的冒牌新药，要建立新药审批的外部监督机制。

　　三、减少药品流通环节，引进现代物流概念，推行药品集中配送。

　　四、医院的药品收支要单独列支，完全公开透明。

　　五、完善有关法制，严厉打击行贿受贿、医生开方提成等不法行为。

　　第七，卫生事业是实行一定福利政策的社会公益事业，必须遏制当前公立医院的过度收费行为。当前我国卫生总费用中有三分之二发生在医院，控制医院费用的过快增长，就等于控制住了医疗费用增长的一个闸口。同时，也可以推动医院管理体制和机制改革，这能为医保改革和医药改革创造好的条件。所以我建议，要对公立医院实行医疗费用的总量控制、结构调整，按病种收费的政策。

　　第八，要真正贯彻预防为主的方针，政府要保证公共卫生服务的成本补偿，改变重城市、轻农村，重硬件、轻软件，重高层、轻基层的状况。现在要迫切解决的是基层的三大问题，一是基层编制，二是人员素质的提高，三是日常运转经费。

　　第九，要完善医疗救助体系，继续增加经费投入，并且确定医疗救助的标准、程序、付费机制。

　　第十，建议成立国务院卫生工作委员会，以及相应的卫生工作办公室，以领导与协调各有关政府部门的工作，各级政府要建立卫生工作的问责制度。当前希望政府进一步确定我国医疗卫生事业改革的总体方针和思路，中长期目标实施的步骤，以及在近期内采取的措施，尽快把这些告诉干部、群众，并且加强宣传工作，以避免以讹传讹、人心浮动和社会不安。

　　栗树和：关于中国的医疗卫生改革，我是从另外一个角度来看的。

　　第一个问题，是关于体制的改革，这个在我看来很简单，就像交通一样，有钱的人坐出租车，没钱的人坐公车。

　　第二个问题是信息的问题。一、医疗卫生的信息问题是最大的。由于信息没有集成，我们的资源浪费非常严重。事实上，很多医院可以共享统一的图书资源、统一的实验室、统一的人事资源管理等等，甚至是跨地区的资源品牌也可以实现，但这需要高级的信息系统。

　　二是信息的不对称。医生知道的病人不知道，医生写的字根本认不得，如果整个中国医院卫生系统的信息不对称问题不解决，道德风险的问题就解决不了。

　　第三个是生活方式和营养的问题。世界卫生组织有这么一个结论，就是各国人民的健康和寿命，60%以上的因素是取决于个人的生活方式，而不是取决于医疗卫生条件，医疗卫生条件的贡献仅仅是8%。

　　汪丁丁：首先，市场机制在公共卫生、基础教育、环境与资源三大领域的运行，比在其他领域里的运行更容易失灵。这三大领域的体制安排是所谓关乎“国计民生”的大事情，所以，我们应当从宪法的层面讨论诸如社会保障和公共卫生体制方面的制度安排。其次，中国社会的每一类具体问题都比经济学和通常“公共卫生经济学”描述的要复杂得多。例如，现在遇到了普遍的“食品安全”问题，其严重程度堪称是一场“生存危机”，它是中国社会转型期严重的制度失范和道德失范的后果，它的无限制的蔓延，最终总会迫使每一个人回到“自给自足”的原始经济状态中。在公共卫生领域之外，我们在基础教育和环境资源领域里也见到类似的生存危机。这样的现象，在稳态社会里很难见到。所以，世界卫生组织发布的一般性的统计数据也难以涵盖这样的现象。第三，在公共卫生方面，我们有一项术语，叫做“流行病学转移”(epidemeological transition)。我们知道，随着人均收入水平的上升，会发生所谓“人口学转移”——即特定人口的毛出生率和毛死亡率都从非常高的水平下降到比较低的水平，但是毛出生率的下降滞后于毛死亡率的下降，于是有所谓“人口爆炸”现象。在公共卫生方面，随着人均收入水平的上升，人口的流行病学特征也发生改变，例如，伴随毛死亡率的下降，最主要的死亡原因从白喉、天花、疟疾、肺痨等贫困性疾病逐渐转移到心血管疾病、泌尿系统疾病、癌症和基因缺陷等“高龄疾病”和“个性化疾病”。疾病的社会经济学特征从“贫困类型”向着“富裕类型”的转移，被称为“流行病学转移”。中国社会处处表现出它的转型期复杂性，在流行病学转移过程中，中国同时兼有贫困类型和富裕类型。这就要求我们在讨论公共卫生制度安排时，要强调“兼顾”，更需要防止“偏激”。所谓“和谐社会”，其实质就是兼顾。但是，我们怎样引入一套能够兼顾各方面利益的制度安排呢？这就回到上述的第一项陈述：必须建立更广泛的对话机制，并且主要是在“立宪”层面上的对话机制。所谓“立宪”对话，就是全体社会成员关于每一个人在社会转型期的基本权利达成某种共识的过程。

　　王振耀：我曾参与医疗救助制度的具体制定，我想提醒大家三个方面的问题。第一个是改革开放发展的大成本，即环境污染，现在大江、大河都受到了污染，全球温度也在升高。

　　第二是发展的差距。现在是重城市轻农村，轻到什么地步呢？去年我们把全国的孤儿排查了一遍，城乡共57.3万，农村的20多万孤儿没有得到制度性救助，只发放一点救灾款，这是因为在制度安排上存在缺陷。

　　第三是，有很多企业在拖欠农民工工资。一个拖欠农民工工资的企业，怎么样推动企业创新、技术创新？

　　社会保障困局待解

　　《21世纪》：除了医疗，在公共服务领域，社保也面临困境，从资金缺口的解决到下一步的改革推进都值得深入探讨，诸位如何分析？

　　高西庆：应重视完善全国性的、储备性的社会保障制度。去年下半年至今，各个层面对于社会保障问题的关注程度都在不断增加，尤其城镇企业职工社会保障机制、农村社会保障机制等方面。这非常好，但在过去的半年多，全国的社会保障机制的被关注程度大大降低了，而这一机制与国家城镇企业社会保障、农村社会保障没有直接的联系。从十六大到十六届三中全会所通过的各个文件中，每一次都反复强调要用国有资产作为筹集资金，来充实和完善社会保障机制。中国在社会保障储备这方面还是比较领先的。发达国家虽然也有这样的机制，但绝大部分都是过去三五年建立起来的。现在对全国社会保障储备基金的关注不够。如果按照现有的发展速度，社保基金需要相当漫长的时间才能满足人口老龄化而导致的养老金缺口需求。

　　解决全民性的社保问题需要跳出部门之间的利益。建立社会保障所需要的资金数量巨大，根据不同机构的估算缺口从2万亿到10万亿不等。上届政府决定用国有资产来补这一缺口，但是到今天基本上一分钱还没划过来，这是因为部门之间的争议。从根本上讲，把这个问题放在部门之间争论本身就是错误的，这不是部门之间可以解决的问题，这是一个全民的问题，是整个国家可持续发展的问题，需要放在一个更高层次解决。

　　应认识到解决全国性社保问题的迫切性。不管用什么方式，社保资金的缺口是实际存在的，必须解决。

　　从实际数字来讲，截止到2005年12月底，我国城镇社会保障机制覆盖1.73亿人，其中有4400万人是退休职工，也就是3个在职职工养一个退休职工。从全国整体的数字来看，大概是五六个人养一个人。但这一比例很快就会提高，可能很快就是一两个人养一个人，到那个时候应该怎么解决？要负担这个包袱的，可能就是在座的各位或者是你们子孙。这是一个很大的问题，如果不解决的话，所有的人都会自食恶果。

　　我们政府的各个部门都在非常努力地处置分配公共资源，而对于公共服务考虑得不够。刚才讲的医疗也是非常重要的。医疗是当期的、直观的，养老当期也在发生，但是人还比较少。我们现在的这种解决问题的方式，其实是在使矛盾后移。很多人认为经济发展这么快，到时候拿钱补上就可以了。问题是你拿的钱是哪儿的钱？我们空账运行的钱是在1997年“部分积累制”的机制形成以后所积累起来的，1.73亿人都把工资里的11个百分点放进去，现在积累到八九千亿了，但这笔钱已经发给退休人员了。

　　上届政府在后期已经开始注意到这个问题了，要想办法弥补上。第一个试点在辽宁。辽宁11个百分点中由企业负担的三个百分点被抹掉了，就变成只由个人负担的8%了，但全国其他省市还是11%。过了一年多，宣布辽宁试点成功，开始扩展到吉林、黑龙江，不但将企业负担的三个百分点抹掉，而个人负担的比例也降到了5%。前几天又出了文件，扩大到八个省、市、自治区，进一步将个人负担的比例降到3%，争取在2007年提到4%。这种积累规模怎么能够呢？

　　因此现在争议很大。劳动社会保障部说，中国替代率太高，达90%多，肯定难以为继。可是另一面，实际工厂退休职工，说我们的替代率太低了，从来没有到过60%，根据我们一些部门的计算，现在大概是50%左右。为什么会有这么大的差距？原因在于实际收入和工资单上的收入不一样，这种情况下从11个百分点降到3个百分点，现在一共十一个省降下来，我们的部分积累能够在整个机制里面起到的劳动保障作用和意义就可想而知了。

　　政府是一个负责的政府，是一个希望能够实现经济社会和谐、可持续发展的政府，所以一定要尽快地把解决这些问题提到议事日程上来。缓和社会两极分化最有效的两个杠杆是财税和社保，用别的方式调节会非常困难。

　　易纲：对高西庆讲的养老保险和社会保障的观点我完全同意，现在国家必须在高层次做一个决策。

　　我提供两个思路，第一个思路是要区分中央政府和地方政府的责任。中央政府应该保障全国基本养老保险的最低标准，大约是20%替代率，相当于每人每月200元人民币，这实际上是向穷省倾斜。假定说一个月200块钱，这200块钱在贵州要比在上海管用得多。地方政府如连此下限都不能保障，中央政府必须保障这个下限。在此基础上如何提高则主要是地方(省级)政府的责任。

　　第二个思路就是关于名义账户，实际上它具有全积累的优点，同时可以解决中国出现的问题。从中国的人口情况和高储蓄率来看，目前定价100%全积累有可能遭到各种各样的阻力。实现全积累社保(即做实个人帐户)需要一个过程，应该有一个全积累比例的参数，刚开始的时候全积累的参数会很低，但是5年后，这一参数会提高，到2025年老年高峰到来的时候，全积累的比率会比较大，到那时中国社会的储蓄率会比较低。这样使得社保中全积累所占比率同中国人口结构、储蓄率和社会其他方面相配套。

　　郑功成：仅从经济因素来讨论社会保障问题是不完整的。任何国家的社会保障制度的建设与发展都是不同社会阶层和不同利益集团的博弈与政治选择过程。而在我国，长期以来关注经济因素比关注社会因素要多得多；对社会方面的问题关注不够，在政策选择方面就可能失之偏颇。

　　我始终认为，社会保障的核心价值追求是“公平、正义、共享”，这六个字也是构建和谐社会的内在要求与核心价值追求。离开了社会保障，社会公平就难以维护，分配正义、社会正义也很难得到保证，更无法真正实现共享发展成果的目标。如救济低收入阶层的社会保障底线得不到保证，各种福利事业总是发展滞后，弱势群体就不可能参与分享发展成果。对一个国家而言，要实现健康、文明与可持续的发展，社会保障制度就不可替代。

　　我们国家社会保障现阶段存在的主要问题是保障不足，责任不清，法制滞后，现行制度的有效性不高，但又再经不起拖泥带水的反复折腾了，因此，需要迅速决断，尽快发展。唯有如此，当前存在的诸多社会问题才能得到缓解乃至解决，整个社会才能真正跨入我们所期待的健康、文明、协调、持续发展之路。

　　我还想特别强调的是，必须改变只注意到福利水平高对经济发展的影响与问题，还应当要看到社会保障对经济发展的推动作用；不能总是以经济发展落后来作为不搞社会保障的理由，这一理由并不充分。我们必须高度重视社会保障制度不健全和福利太低对经济社会健康、文明、持续发展的重大负面影响。还应当充分评估社会保障支出对经济发展的重大贡献。如财政部门一年拿160亿出来救济低收入阶层，并不等于单纯的支出，而是马上会变成160亿的消费，消费又直接拉动着生产，生产发展则创造新的就业岗位，进而增加国民的收入，等等，这才是真正的良性发展。

　　政府职能应转向公共服务

　　《21世纪》：随着我国经济的迅速崛起，中央财政资金充裕，政府职能的转变也提上日程，该如何推进这种转变并实现和谐社会的构想？

　　易纲：中国经济在过去超过四分之一世纪的时间里，在全世界表现最好。同时，我们的经济也有一些值得警惕的特点：经济波动幅度比较大；经济周期的高峰和低谷与行政力量密切相关，并且要用行政的力量加以调控；经济的效率低下，资源浪费严重；对环境的破坏非常大；教育卫生等社会事业的滞后等。上述缺点和政府的职能是密切相关的，所以今天我要重点强调政府职能的转变。

　　1978年党的十一届三中全会提出全党工作的重点应转移到经济建设上来。当时95%以上的生产资料和几乎所有经济组织都掌握在各级政府手中，以经济建设为中心，要求各级政府直接抓好生产、流通、交换、消费等各个经济工作环节。这是完全正确的。

　　我要强调的是，今天提的以经济建设为中心，和1978年提的以经济建设为中心，在内涵上有很大的不同。经过27年的改革开放，中国的经济发生了非常深刻的变化：首先，1978年绝大部分经济总量掌握在国有和集体经济手里，而现在国有经济才占1/3。其次，分配关系那时候基本上是大锅饭、平均主义，现在是按劳分配为主体，各种分配方式并存，各种生产要素按贡献参与分配。第三，就业的责任也不一样了：1978年党和国家担负了所有成员的工作和社会责任，而目前我们就业的大部分都是由非公经济提供的。最后，价格机制不一样：当时是国家控制价格，现在是市场控制资源为主。现在以经济建设为中心，就是要求政府提供一个良好的法制环境，搞好公共服务和社会管理。

　　在市场经济下，是千千万万的家庭和企业为发展负责，他们是经济发展的最终动力。27年的改革开放，中国在从计划经济向市场经济过渡，在思想上我们一定要在“为谁生产，谁来配置资源”上转过这个弯来，这点完成得并不是很好。观察各级政府的行为，你会发现有分管经济的副书记，有分管经济的行政市长，然后党政都在以经济建设为中心；更有许多同志把以经济建设为中心理解为光抓项目，抓经济建设，尤其是抓工业项目(因为工业项目有税收)，最后中国的制造业发展得很快，而社会和卫生成了短腿。

　　新的形势下，政府职能主要不是招商引资或寻找项目，而是提供社会产品和提供公共服务。政府掌握着土地的批租权、税收权、卫生检查、公检法、卫生治安等等。相对政府这些公权而言，企业和家庭的产权在一定意义上说是相当脆弱的。所以在新的形势下，一定要把政府的职能转移到为经济的可持续发展提供良好的法制环境上，地方政府的职能应当从直接抓经济项目转移到执法、监管、社会管理和提供公共服务上来。

　　最近成都和杭州在打擂台，竞争哪是最适合人类居住的地方。我觉得如果政府不是比GDP，而是比这个，那么他们的政府职能真正调过来了：如果这个地方是最适合人类居住的，那么它一定是自然环境好、基础设施好、社会治安好、教育质量好、公共秩序好、文化氛围好、公共服务好，所有这些，都是政府职能的应有之义。

　　谢平：从经济学角度理解，如果“和谐社会”是可操作的，那就必须要有明确的定义和明确的指标体系可以衡量和比较。指标体系当中哪些是可计量的，哪些是不可计量的，哪些是地区指标，哪些是全国性指标，都要有可操作性的指引。只有把“和谐社会”真正变成一个可操作的东西，它才不会仅仅保留在书面上和文件当中。

　　第二，达到和谐社会的主要方式是市场而非政府。我认为市场机制、市场手段在一般均衡的框架下是能够达到和谐社会的主要手段，只有少部分是需要政府给予提供产品或者提供服务的；不能因为要建立和谐社会，就加大很多政府的功能。达到我们期望中和谐状况的国家，大部分也是市场经济比较发达的，所以坚持市场经济这个主要途径，应该非常明确。

　　第三，主要的经济政策还是要理顺市场机制。政府主要还是起理顺市场机制、保护产权的作用，然后才是提供必要的服务。

　　李稻葵：我认为在转型时期政府建设和谐社会的职能可能有三件事情。

　　第一件事情是理顺市场机制。很多部门、很多地方是双轨制的，有一部分产品实际上不是公共产品；而转轨时期政府的职能就是要理顺市场机制，让市场更好地发挥作用。尤其是在卫生领域，由于信息的不对称市场很难建立，政府就应该尽最大的努力借鉴国外的经验，把信息不对称问题逐步减少，逐步建立市场并为高端的人口服务。

　　第二件事情，要提供更多更高质量的公共产品。以医疗卫生为例，很多三级医院可以转换成社区医院，这种方式提供公共医疗产品，可以更好地宣传预防疾病和预防传染病。这种传统的公共产品提供方式，我们的政府投入肯定应该加大；而某种程度上讲社会保障体制也是这类公共产品。

　　第三大功能尤其重要，那就是意识形态上的建设。社会和谐不和谐，很大程度上讲是主观的一个评价：社会上的人满意不满意这个主观评价，和社会公平不公平、社会发展水平并没有百分之百的硬性联系。比如印度的人均生活水平比我们低30%以上，文盲人口占40%，贫困人口30%，不平等情况比中国严重得多，但印度社会总的来说是非常和谐的。他们的犯罪率在世界60多个国家中倒数第一、谋杀率处于中位，远远低于相应发展水平的国家。

　　夏斌：关于公共服务问题，核心是政府要加快转变职能。我侧重从资金角度谈一些自己的观点。

　　第一，现在解决社保问题、解决卫生体系问题、解决教育问题，不光有社会层面上的意义，还有经济上的必要性。即扩大内需，增加中国经济持久高速增长的动力，必须帮助广大百姓卸下不敢即期消费的后顾之忧包袱，必须解决看病难、上学难、下岗后无保障等基本的民生问题。因此政府要加快转换职能。省长、市长要解决当地的社会安全、稳定问题，更要专注解决就业等民生问题。中央政府除了一些国家战略、军事、国防的事，不应该太专注于具体的建设项目，特别是地方政府要把精力、财力转向关注民生问题。

　　第二，我们现在外汇储备已达8000多亿美元，和1980年代几十亿外汇储备相比，财政收入3万多亿元，总体经济实力明显提高，这是千载难逢的机会，不能轻易放过。

　　第三，就是决策部门要进一步解放思想、转变观念。上面提到的外汇资源和国有资产存量的调整资源，能不能让福于民、藏富于民？能不能把政府手中的资金划转于社保、医疗、教育的缺口？我认为，只要坚持共产党的宗旨，许多经济问题是不难解决的。

　　第四，政府要进一步扩大公共服务支出，就需要重新认识财政赤字。国际标准认为财政赤字不能超过GDP的3%，否则会有危机。我认为适度的财政赤字，有利于刺激内需，也有利于减轻汇率压力。美国有效地利用了赤字政策是一个可供参考的例子。必须看到，现在我们谈财政赤字和1980年代谈财政赤字不一样。当时财政、央行是穿“连裆裤”，财政赤字即向央行透支，财政赤字即货币发行，引起高通货膨胀。现《中央银行法》公布后，财政赤字发债券融资，是向社会融资，无非是货币供应存量中的一部分不用于企业需求，而是转为政府需求而已。相同的赤字，不同的机制。当然我反对用财政搞一般的项目建设，应该重点解决公共服务的问题。也反对不讲时机，不讲经济周期特点利用赤字政策，应该密切配合经济周期的变化和财政收入状况，择机而行。

　　刘小玄：把我们的改革粗略分类的话，可以大致分为两类，一个是市场化的改革，还有一个是公共领域的改革。市场化的改革比较成功，当市场已经达到了一种竞争状态时，可以有一个相互制约的机制，在这种情况下，企业的利益最大化可以通过市场制约机制来达到社会福利最大化的目标。

　　但是公共领域方面的改革是不成功的。公共领域是提供公共品、公共服务的，公共部门的目标不是企业利益最大化，而是社会福利最大化。在提供公共服务的过程中，应该有一个机制的相互制约，否则就会偏离社会福利最大化目标的轨道。在目前的机制下，公共服务部门往往是以实现自身部门利益最大化为目标，而又没有一种制约公共部门自身利益扩张的有效机制，结果，这就必然造成对弱势群体利益的侵犯，因为后者无法对前者形成某种制约力。

　　要有一个制度设计使提供公共产品服务的部门的自我利益目标能够被约束，这需要进行科学的指标体系的系统设计。在科学的制度设计基础上，对于公共产品和服务部门进行必要的考核、问责与制约。在目前的条件下，建立在较广泛民意基础上的人民代表大会的系统可以成为一种执行监督和制约的机构。

　　还有就是市场的边界如何划分的问题。哪一块应当是公共领域，哪一块应当是市场?在医疗、教育、环境保护等领域的划分特别难。划分这个边界大体上有一些原则，就是要把握好一些必要的底线。社会保障就是一个底线，老百姓基本生活、基本医疗等最低的社会保障需要公共部门来提供。另外一个底线就是要符合帕累托改进原则的标准。任何改革都应当比原先状况有所改善，不至使一些人情况变得比原先更糟，至少保持在原先的水平。

　　宏观经济政策要纳入法制化轨道

　　《21世纪》：

宏观调控成为近两年我国经济工作的重中之重，下一步该如何更好地实现调控目标从而为整体改革的稳定性提供保障？

　　易纲：我简要概括一下改善宏观经济政策的必要性。中国改革开放的过程，是市场配置资源比例不断提高的过程，也是以行政权力为依托配置资源比例不断下降的过程。全中国人民从市场配置资源和改革开放中得到实惠，但是一旦遇到关键问题，我们总是不相信市场调节资源的能力。

　　市场配置资源比例不断提高的过程，同时也是对市场配置资源的合理性的认识不断深化的过程。这种认识从1984年开始，从农村到城市，从生活资料到生产资料，从消费领域到生产领域，从流通环节到生产环节，步步推进。从更深的层次看，这是从对交易的保护深入到了对各类产权的保护。这个认识是一点一点深化的，往前走的每一步都非常不容易。当然，国家要保留适当的宏观调控权，这点是没有争议的。

　　“宏观调控”是一个具有中国特色的概念，针对市场经济而言，成熟的市场经济则更多用的是“宏观经济政策”——主要指货币政策和财政政策；但是在中国，货币政策和财政政策之外还包括国家计划和必要的行政手段。经济学家对政府干预经济从来持谨慎态度，从亚当·斯密“看不见的手”，到古典经济学，到新古典经济学，许多学派对政府调控经济都持怀疑态度。凯恩斯的经济学为政府的宏观经济政策找到了合理的解释：从凯恩斯的角度来看，短期内价格是有黏性的，所以政府要干预。经济学还从外部性和公共产品的存在不能够达到最优来解释政府干预的必要性。但是科斯定理仍然认为，只要产权界定清楚，通过自由交易也能达到最优。

　　宏观经济政策首要的特点是总量性。货币政策是一个总量政策，通过利率、汇率、货币供给影响总量来影响总需求。财政政策通过税收、赤字、盈余来影响总量，也产生一些结构性的影响。我们总量的目标就是要充分就业、物价稳定和国际收支平衡等。

　　结构调整的具体内容非常丰富。大比例的结构调整，比如消费和投资、内需和外需等等，宏观调控是可以发挥作用的；涉及到产业和行业的结构调整，那就要谨慎；如果是对企业或者投资项目的投资调整，那就要更加小心。制定企业准入标准、环保标准、质量标准，严格执法，对违法的企业和项目严格依法处置，这些是市场监管的功能，并不属于宏观调控范围。

　　结构调整的代表作就是产业政策，然而多数研究者认为，以政府选择产业或者给予企业优惠政策为特征的产业政策总体来讲是弊大于利的，因为它有悖于公平竞争的原则，而且政府很难选择什么是对的。当然，政府支持基础研究，通过国防支持民族工业、产业的发展，这些政策都是对的，但是并不属于宏观调控的范畴。我所说的经济结构调整，主要应该通过市场的力量来进行，而体制性的障碍主要应通过改革来解决。

　　其次，宏观经济政策应当着眼于短期。长期情况下宏观经济的政府干预必要性和合理性就消失了，应当相信市场有长期自我调节的能力。

　　宏观经济政策要纳入法制化的轨道。中国经济的高成长性和高波动性相伴随的主要原因是由于产权制度不完善和在此基础上的行政干预。要解决这种高波动、高浪费的增长模式，必须要推动产权制度的改革，转变政府的职能并改善宏观经济政策。有中国特色的社会主义市场经济有中国自己的规律，但也符合一般规律。从以上分析来看，宏观经济政策应更注重总量问题和短期问题。体制的问题要靠改革来解决，结构调整的问题应该主要由市场机制完成；好的宏观经济政策有利于结构调整的优化，而不是试图用行政手段直接解决结构的问题。以上这些争论和分歧可以归结到一句话，“你是不是相信市场经济？你相信到什么程度？”

　　宋国青：易纲刚才讲到的宏观调控里边发挥市场功能，从过去几年的情况看，这块虽然有很多问题，实践结果还是不错的。宏观调控是有一点滞后，但拖后两三个月，也能够在有限的手段里面把宏观调控做得很好，应该说没有什么太大问题。从去年的情况看，在宏观调控方面放开市场调节应该不存在什么问题。

　　从内需这块来说，从宏观部门总体来说进步不小。现在碰到越来越多的是外需方面的问题，这一块是用汇率慢慢爬的办法来解决。所谓“打热钱”暂时看来好像有一些成果。为了防止热钱进来套利将利率压低了，压到后来会产生什么结果？国内的利率一直很低，最后中国的利率比美国低。这几年，把利率降低以后，投资报酬率很高，但用什么来保证贷款？只好过几年宏观调控再来一波。

　　(实习记者喻平、刘颖婷、何征参与整理，因时间关系韩启德、栗树和、宋国青对话部分未经嘉宾本人审核）

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