颠倒的财政原则

　　权利经济学-秋风专栏

　　直到今天，很多人仍有一种错觉，以为计划经济有助于实现社会公平，在全社会实现福利的平等分配。但事实似乎并非如此。耶鲁大学管理学院陈志武教授最近进行的一项实证研究表明，正是计划体制造成了地区间人均GDP的巨大差距。事实上，国家福利的配置也显示了同样的特征。计划经济时代形成,并大体上延续至今的财政补贴制度，基本上是倒错的， 是收入分配的一种逆向调节。而目前进行的很多改革，并没有改变这种状况。

　　财政的逆向调节

　　这种福利制度最严重的弊端是，政府的转移性支付，或者说民众的福利，是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的。计划经济的支柱是户籍制度，它用法律制造了城乡二元隔离的社会格局，城镇人口和农村人口享有的政治、经济和社会权利都是不平等的。在生产领域，政府已经通过剪刀差剥夺了农民的剩余，而在财政领域，政府的福利政策只覆盖城镇人口。结果，本来收入相对就低的农民，却需要自己承担医疗、教育、养老、住房等等福利之成本，而相对富裕的城镇人口却可以享受政府财政供应的福利。

　　以医疗卫生为例。大

医院自然都建设在大中城市。这些医院的服务是按照城镇人口的收入定价的。这本身就对农村人口构成了价格壁垒，因为农村人口的收入仅为城镇人口的几分之一；同时，农村患者远离城镇本身也增加了额外的就诊成本。

　　在教育领域同样如此，2001年，全国小学的生均预算内公用经费，城镇平均是95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍。初中的生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3.24倍。而城镇人口的收入本来是农村的数倍，结果，相对富裕的城镇人口可以依托国家福利让自己的孩子接受教育，贫穷的农民却必须自己承担孩子的大多数教育费用。又由于高校录取歧视，农民价值高得多的投入——因为其收入低、每分钱的相对价值就高——只能换来很低的收益。

　　即使在城镇内部，财政补贴也是按照地位和权力进行分配的。计划经济时代，谁离权力中心的距离最近，谁能够享受到的财政补贴就越多。因此，收入最稳定的国家机关干部、国有垄断企业员工所享受的国家福利也是最多的，而城镇集体经济职工所享有的福利就大幅度减少，未就职于国家单位的普通民众，则同样不能享受到政府福利。因此，才会存在一种医疗腐败现象：公立医院大夫、护士或者虚开药方，让公费医疗患者为自己家人的用药买单，或者公费医疗患者自己开大处方满足家人药品之需。

　　以住房为例。在计划经济时代，国家干部和大型国有企业员工本来就属于中高收入群体，但恰恰是他们享有政府分配之免费房屋。与此相配套，他们又享受政府或国有企业提供之供暖、物业、维修等等补贴。城镇中那些低收入群体反而得自己租赁房屋，自己负担取暖的全部费用。住着平房的普通市民烧着肮脏的煤球也得自己花钱。

　　这种逆向调节的福利政府存在于几乎所有方面，计划体制其实是一种系统地制造不公平、使富者愈富而穷者愈穷的体制。

　　怪异的财政逻辑

　　公共选择学派的创始人詹姆斯·M·布坎南曾在《征税的权力》一书中感慨地说：“在不同的人和团体中间分配公共开支利益时十分任意的歧视现象，似乎正是现代财政体制的特点。”当然，布坎南所想象到的问题主要与民主决策程序的缺陷有关。民主决策意味着多数(比如中产阶级群体)通过选票把自己的意志强加于少数群体(比如富人群体和穷人群体)，剥夺其他群体的财富补贴自己。这是不受一般性宪法规则限制的民主程序下的“政府失灵”。

　　至于政府控制力最强的计划经济时代之扭曲的财政转移支付体系，甚至不能说是政府失灵，财政完全是以另一套怪异的逻辑运转的。至今仍有很多人声称，国家财力有限，只能先发展和完善城镇人口的社会福利制度，向就业于现代化部门的城镇中高收入群体提供福利补贴。这叫做把钱用在了刀刃上，所谓刀刃，就是工业化、现代化。至于农民、就业于非现代部门的城镇普通民众，就先让他们一边呆着，到国家实现了现代化之后再说。

　　因此，计划体制下的财政主要服务于经济效率，而几乎没有从社会公平的角度安排财政支出。所谓效率优先其实由来已久，甚至可以说，计划体制把效率优先放大到了荒唐的地步。它试图通过政府权力强制地集中资源，在整体社会消费和收入并不高的情况下，优先发展工业，发展城市。为配合这种工业化，就需要在整个教育中优先发展高等教育，培养工业化所需要的工程师。为此就需要在城镇建立起整套福利制度，为这部分优先工业化的人口提供福利，使之服务于政府所设定的政治和经济目标。

　　改革没有矫正不公平

　　1990年代以来，政府开始对各个领域的福利补贴制度进行改革。但由于种种政治与观念原因，这些改革大多采取了最省事的赎买办法：暗补变明补。所谓暗补变明补，就是以国家机关和国有单位职工理应享有供暖福利为前提，把原来的实物福利货币化。

　　比如，1980年代以来的历次价格改革，政府只补贴就职于国家机关和国有企业的中高收入人员，而收入最低、对价格承受力最差的城镇非公职人员和农民，却只能自己承受价格上涨的全部冲击。

　　最为典型，也引起人们最强烈关注的明补变暗补改革，是公车改革。这种改革以大大小小的

公务员理由享有公车福利为前提，并据此向机关所有公务员按照级别发放高额货币化车补，从数千元到数百元不等。这样下来，公务员的车补就已经相当于中低收入群体的月薪了，引起民众反感乃是预料中的事情。

　　改革的另一种倾向是政府减少对民众的福利责任，很自然地，缩减总是从距离权力较远的部门和群体开始。在1990年代开始的医疗福利体制改革中，本来收入就较差的部分国有企业员工因为下岗失业而部分丧失了政府提供的医疗福利，相反，收入较高且稳定的国家公务员及垄断企业员工的福利却没有受到太大影响。结果，2003年全国第三次卫生服务调查显示，在地级及以上城市城镇户籍人口中，最低收入组的城市居民仅有12.2%享有社会

医疗保险，最高收入组中则有70.3%享有社会医疗保险。城镇居民中有44%的人口是没有任何保险，他们恰恰是集中于最低收入组。

　　传统的福利体制本来就是扭曲的，改革却承认这种体制的正当性，延续这种体制，甚至在很多领域、较大幅度地放大了其扭曲。这正是诸多改革近两年遭人批评的根源所在。显然，进一步的改革要取得正当性，必须重新确定一套追求公平的财政原则。

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