税改：破解胶着

　　中国税收改革的深入,已陷入任何微小的变动都将牵涉众多利益格局调整的境地。要出现突破,必须废弃十余年来“保持原税负”原则,变革“基数加增长”分配模式

　　□ 本刊记者 王长勇/文

　　进入2006年,对于中国的农民以及城市的工薪阶层,一份来自政府的“税收礼物”如期 而至——

　　2005年12月29日,十届全国人大常委会表决废止了农业税条例,取消了据称已经延续了2600年的古老税种——农业税,中国农民从此彻底告别了农业税。

　　工薪阶层则自2006年1月1日起,因个税工薪费用减除标准提高了800元,许多人会为税负减轻而感到欣慰——尽管也许只有区区几十元数额。

　　从事出口贸易的企业,也可以踏实地迎接狗年春节。2005年,中国出口退税政策进一步调整,中央与地方出口退税分担比例调整为92.5∶7.5;出口退税改由中央统一退库,出口退税“新账不欠”有了制度保障。

　　但是,回顾2005年中国税改进程,与预期仍有很大的距离。

　　所得税两法合并:尚待一跃

　　自2003年始,中国筹划对税制进行全面改革与完善。尽管方向早已明确,改革步伐却一直缓慢,过去一年仍无大的突破。

　　已进行的改革多为应急性调整,如个税改革,仅是提高了工薪所得费用减除标准,因税率、级距及征收模式等未作变革,个税调节功能仍难充分体现;出口退税改革,并未完全理顺中央与地方、政府与企业之间的关系;企业所得税合并,因“引资担忧”而受阻;增值税转型的扩大,因减收顾虑,尚裹足不前;消费税、资源税调整,受产业政策及价格波动影响举棋不定;

燃油税、物业税难以找到各方利益的平衡点……

　　2005年的税改,可以用“陷入胶着状态”来形容。专家认为,税改遇到的难题,已非改革方向、方案及路径如何确定,而是改革如何在政府、企业及个人利益之间寻找平衡。

　　今年是中国加入WTO过渡期的最后一年,内外资企业所得税法两法合并,应进入实质性立法进程。按照2006年人大立法规划,8月的人大常委会会议将安排审议企业所得税法。但从目前状况看,这项2006年惟一明确了启动时间表的税改能否如期完成,殊难乐观。

　　中国存在两套企业所得税法,在特定时期起了积极的作用;但中国加入WTO以后,其弊端已远远超过收益,两法合并势所必然。自2000年以来,财政部、国税总局力推改革进程。按财政部的方案,改革后所得税将由区域优惠变为行业优惠,不再以是否具有外资身份作为依据。

　　不过,以招商引资为己任的商务部,对此项改革对于利用外资的负面影响心存疑虑。据商务部数据,2005年1至11月,中国实际使用外资金额531.27亿美元,同比下降1.90%,有分析称,此即合并企业所得税的政策取向使外商感到担忧所致。商务部据此认为,现在非改革最佳时机。

　　但是,无论商务部门担心引资下降,还是一些地方政府担心竞争优势不再,企业所得税合并改革趋势难以逆转,争议将可能转到税率、税前扣除标准的确定以及税收优惠过渡期安排等具体问题上。对此,有专家表示担忧,合并后的企业所得税会不会变成“一税两制”?

　　财政部是两税合并改革的积极推动者。除了众所周知的意义,其力推改革还有一层目的,就是将两税合并与增值税改革作为一套政策组合来推行。

　　近年来,税改的一大任务是增值税改革,即把“生产型增值税”转为“消费型增值税”的改革。此举缩小了税基,具有减收效应。而两税合并之后,外资企业所得税实际平均税负有可能由15%提升为合并后的25%左右,这意味着外资企业所得税税负将上升,所得税合并改革将带来增收。

　　一增一减,减收与增收的税制改革配套出台,体现了财政部自1994年税制改革以来“保持原税负”的策略,以化解增值税改革带来的财政减收风险。

　　可是,增值税改革亦步履艰难。2004年7月1日,增值税转型试点在东北地区启动。源于对财政减收过大的顾虑,其抵扣政策“一步三回头”,频繁进行调整。财政部官员希望尽快在全国推开,但直到目前仍未有明确的时间表。

　　“保持原税负”原则困境

　　据国税总局数据,“十五”时期,全国税收收入达到10.92万亿元,年均增长19.5%,五年翻了一番多。与税收收入高速增长相对照的,则是税制改革进展缓慢。

　　寻求其制度原因,乃在于1994年起步的分税制改革为减小改革阻力,采取了保持地方既得利益格局的方法,将原属于地方税源、改革后上划给中央的增值税和消费税的一部分,按照来源地原则返还给地方政府;同时,以此作为中央对地方税收返还的基数,以后税收返还额在此基数上逐年递增,增量部分按增幅的10∶3返还给地方。

　　这一中央与地方的财力分配格局,结果是“多缴者多返,少缴者少返”,保留了地方的既得利益;不仅没有解决因历史原因造成的地区间财力分配不均、公共服务水平差距较大问题,反而起了继续扩大的作用。

　　中国财政支出“基数加增长”的分配模式就此形成,它确定了财政资源的分配格局。由于谁也不愿为税改支付成本,为求改革顺利进行及稳步推进,“存量不动,增量调节”成为经济改革的模式选择;而财政分配“基数加增长”,导致税收收入的增长不断固化为存量,用于承担改革成本的增量资源增长缓慢。于是,“保持原税负”成为改革的约束条件,税收改革陷入不能减收的困境。

　　在这样的状况下,改革的难度和成本均明显加大。比如企业所得税合并改革,外资企业将失去所得税竞争优势;在拥有众多外资企业的东部发达地区,对改革态度冷淡也成为必然,改革阻力并随着外资对经济的影响力上升而加大。

　　再如个税改革,2005年,纳税人减负呼声甚高而未得到政府充分满足,财政部官员解释称,“个税减收过大,会直接减少政府对中西部地区的转移支付,对缩小地区发展差距不利”。本来,个税改革是为更好地调节个人收入分配,而现在要兼顾解决地区差距的目的,税制改革陷入“摁下葫芦浮起瓢”的尴尬。

　　同样,燃油税、物业税出台经多方论证,在理论上已不存在问题。高层多次在不同场合称,“择机出台燃油税,取代公路养路费等部分收费”;“在条件具备时,研究合并房产税和土地增值税等税种,建立统一的物业税”。财政部官员亦表示,这两个税种将在“十一五”时期逐步推进。但出台物业税和燃油税,政府必须对原有税费进行整合,触动既得利益不可避免。

　　2005年,中国税收收入达到30866亿元(不含关税和农业税收),同比增长20%,增收5148亿元;中国税负是否过重,已引起国内外关注。专家认为,目前中国税收占GDP的比重低于20%,并不算高 ;但加上非税收入和制度外收入,政府占有的资源占GDP的比重超过30%,达到发达国家的水平,企业总体负担已较重。因此,增加财政收入应通过规范政府收入的途径来解决,不应再增加纳税人的税收负担。

　　而且,中国名义税率较高,随着税收征管加强,如果不实行税制改革,未来几年仅税收占GDP的比重就会达到或超过发达国家的水平,对整个国民经济发展会产生负面制约作用。

　　中国税收改革的深入,已陷入任何微小的变动都将牵涉众多利益格局调整的境地。改革要突破胶着状态,必须废弃1994年税改遵循的“保持原税负”原则,变革“基数加增长”分配模式,将增强企业竞争力、促进社会公平作为重新设计税制改革的原则。

　　2006年伊始,政府、企业及社会公众对税制改革充满着更多的期盼——增值税转型能否推向全国?企业所得税“两法合并”能否如期而至?燃油税、物业税何时进入百姓生活?消费税、资源税调整对物价将影响几何?——这是市场经济和社会发展频频发出的改革呼唤之声。-

　　2005年税收回顾

　　◆农业税改革

　　十届全国人大常委会第十九次会议表决通过了关于废止农业税条例的决定,取消了有2600年历史的古老税种——农业税。

　　◆出口退税机制改革

　　国务院决定,从2005年1月1日起,调整中央与地方出口退税分担比例,国务院批准核定的各地出口退税基数不变,超基数部分中央与地方按照92.5∶7.5的比例共同负担。出口退税改由中央统一退库,相应取消中央对地方的出口退税基数返还,地方负担部分年终专项上解。

　　◆ 个人所得税改革

　　十届全国人大常委会第十八次会议修订个人所得税法,工薪所得减除费用标准提高到1600元,自2006年1月1日起施行。

　　◆ 增值税改革和企业所得税法两法合并改革

　　出于对财政减收和影响利用外资的担心,这两项重要改革停滞不前。

     策划：

    中国2006：反思之年

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