法治共识正在形成

　　法治

　　无论国家权力的自我重构还是民间维权,2005年都指向一个方向,即限制权力,保障权利,尊重民意。这种趋势将持续下去

　　□ 本刊研究员 范立波/文

　　回顾2005年,尤其是将其置于2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》、2004年7月1日《行政许可法》生效,至2006年1月1日《公务员法》生效这样一个稍长的时间段中思考,应不难发现,通过法治话语改造权力,寻求新的合法性资源的支持,正在成为未来中国政治发展的基本进路。

　　法治共识正在形成

　　在政府转型方面,2005年值得关注者有三:一是国务院等继续强力推动《行政许可法》的实施,许多与该法相冲突的法规和规章均被废止;二是《公务员法》通过并于2006年1月1日正式生效;三是《行政强制法》草案首次提请人大审议。

　　已经有许多评论者注意到,《公务员法》中并未包括作为“阳光法案”的官员财产申报制度。这是该法存在的诸多重大缺陷之一;但是,该法对于改造行政机构内部权力关系,仍有其重大意义。

　　马克斯韦伯曾把中国传统官僚体制视为以人身依附为核心的家产制官僚体制。《公务员法》以法治原则来规范官员之间的关系,可以看做一个重大的“范式转换”;即在原来“唯人”是瞻的传统轨道上,安置了一个法治的“轨道转辙器”。该法中的问责条款,既是建立责任政府的一项重要举措,也可为促进公务员依法行政提供某种压力机制。

　　如果说《行政许可法》和提交审议的《行政强制法》草案,主要从事项和程序两个方面限制了政府的权力,《公务员法》则从人的角度,为身负公职的公务员脱离人身依附、在各种意识形态和利益面前保持中立、依法履行职责,提供了必要的法律支点。

　　从这三部法律中,我们不难触摸到“行政机关自我革命”的内在逻辑。

　　身负立法重任的人大机关的2005年表现醒目。7月,人大常委会通过网络和其他媒体公布《物权法》草案,征求公众意见;9月,就《个人所得税法》工薪所得减除费用标准问题,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会举行立法听证会。此外,北京市人大法制委员会也举行了《北京市烟花爆竹安全管理条例》立法听证会。在缺乏直接选举的制度条件下,这些辅助措施所表现出来的对民意的尊重和有限审议,堪称进步。

　　2005年岁末,全国人大常委会完成了对《法规备案审查工作程序》)的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》。这些规定虽然只是以文件的方式,对已有的立法和人大实践进行了系统化,但还是引起了人们对于建立违宪审查制度的关注。人民期待人大通过建立宪审查权,促进宪政体制的建设。

　　2005年12月,最高人民法院出台了《人民法院第二个五年改革纲要》。该文件共含八大类计50项改革措施,其中死刑核准权收归最高法院、审判委员会改革、适当延长资深法官退休年龄、建立中国特色的案例指导制度等内容,均备受关注。

　　从权力重构的角度看,最值得关注的,是最高法院开始探索人民法院体制改革,其中涉及法院财政和人事制度改革,比如推动建立适合法官职业特点的任职制度、将人民法院的业务经费由国家财政统一保障等。中国司法权在财政和人事方面受制于地方,一直被认为是司法不能独立的重要原因。2005年,围绕着黄金高案的选择性司法疑云以及佘祥林案的争议等,也表明,如果缺乏专业独立的司法权,既不能通过司法限制行政权和立法权,也无法保障人民的权利,法治国家将成为没有防护堤的河流。

　　透过这些努力,不难看出,法治话语及其逻辑,已经渗透并对国家权力体系的重构产生了积极的影响;限制权力、尊重民意、保护权利、司法独立,这些典型的法治话语,正在成为国家权力运行的合法性基础的重要来源,也是政府自我改革的推进器。

　　悄然生长的民情和秩序

　　2005年,有许多“小人物”成为被关注的焦点。

　　3月18日,150名无锡农民状告国土资源部行政不作为案在北京市一中院宣判,国土资源部一审败诉;

　　4月13日,“杀人犯”佘祥林在牢狱中度过了11个春秋后,被宣布无罪释放。佘并拿到了近26万元的国家赔偿;

　　5月23日,杜宝良因交通违章105次,被罚款10500元。他以北京市西城区交通支队西单队程序违规等理由,将后者告上了法庭,但最终撤诉;

　　陕西西安的吕福山经过五年漫长诉讼,终于从交警手中要回了自己的三轮车。

　　此外,中国还经历了频繁发生的矿难、因征地拆迁引发的各种群体性事件、守候在信访局门口的上访者们等等。从他们身上,我们可以深切地感受到,这些沉痛的肉身所负载的权利阵痛中,权利意识也在顽强地生长和传播。

　　当权力侵害权利时,那些与世无争、甚至厌讼的小人物们或主动、或被动地加入到抗争之中;许多“不相关的人”,也通过网络和其他媒体,采取不同的方式支持他们的抗争。这些抗争有些失败了,有些还在继续,有的则已经成功。通过他们,一种政府应该尊重和保护权利的民情正在生成。公民社会也在政府和孤立的个人之间悄悄伸张,成为公民审议政府、维护公民权利的重要场域。

　　韦伯在谈到宗教对人类社会的作用时曾言:“直接支配人类行为的是利益,而不是理念。但是,由‘理念’所创造出的‘世界图像’常如铁道上的转辙器,决定了轨道的方向,在这轨道上,利益的动力推动着人类的行为。”如果我们同意这一论断,那么,对于中国法治的观察者而言,最重要的毋宁是——在中国这样一个缺乏超验之维和法治传统的国家,“法治”这一共同政治理念,是否能成为推动古老中国向法治中国转型的“轨道转辙器”?

　　“法是不断的努力”

　　19世纪的德国法学家耶林有一句名言:“法是不断的努力。但这不单是国家权力的,而是所有国民的努力。”反观2005年,无论国家权力的自我重构还是民间的维权运动,似乎都指向一个方向,那就是限制权力,保障权利,尊重民意。

　　2006年,这种趋势还会持续下去。

　　——作为基本民事法律的《物权法》如何修订,能否通过,将继续成为热点。作为民法典之重要组成部分的《侵权行为法》,也被列入2006年人大立法计划。该法和《物权法》将会燃起人们对民法典的热情,成为2006年权利话语的焦点。

　　——保护弱势群体,维护社会和谐,依然是2006年的难点。为了应对日益增长的群体性事件和大量出现的公共安全问题,《突发事件应对法》、《劳动人事争议仲裁法》、《促进就业法》等将陆续交付审议;有关医疗改革、社会保险等社会难点问题的解决,也会通过行政法规和规章等形式继续推进。

　　——为了维护经济持续和平衡发展,《反垄断法》、《电信法》等将陆续交付审议。日益复杂化的社会、经济发展,将对国家的调控能力提出严峻考验。

　　——司法改革加速。最高人民法院已确定八项主要任务,推进法院体制改革。完善死刑案件二审程序和核准程序,并确保今年下半年所有死刑案件二审开庭审理、改革审判委员会制度,建立和完善案例指导制度,促进法律适用标准的统一,已被列为2006年法院改革的重点。

　　——行政部门如何以实施《公务员法》为契机,促进公务员的中立,值得关注。

　　未来一年,所有改革的进取依然是小心翼翼的。在制度稳定和对人民基本权利保护之间,依然存在着深层次的冲突。各种利益集团也会通过各种途径,加强对权力体系的渗透。

　　这些复杂的矛盾已经体现在有关立法中。已经实施的《公务员法》和正在征求意见的《物权法》(草案),都不同程度地受到了意识形态和各种利益的干扰,一些更加公平而合理的制度被抛弃。同样,我们也不应以为,《公务员法》的生效能够立即清除目前官场的所谓“潜规则”;“官员问责制”及相关的法律规范在实施中,肯定会遇到各种难局,甚至可能被用作排除异己的工具。

　　在司法领域,类似黄金高案的选择性执法和各种枉法闹剧,仍然会以不同方式上演,司法权还将继续在各种权力纠结中寻找可能的前进方向。

　　要在一个缺乏法治传统和权力体制严重失衡的国家推进法治转型这一百年未有之变局,步履艰难本在情理之中。面对错综复杂的权力体制、高度分化的利益冲突和各种不可预测的风险,渐进的改革或许更值得期待。这不仅因为渐进的改革更少震荡,而如埃德蒙伯克所言,“温和的改革具有持续性,还因为它具备一种生长的原则。”

　　但愿这种持续而有生长性的变更,能够锻造出韦伯所说的制度“转辙器”。-

　　2006年人大立法规划

　　初次审议的法律案:

　　1.合伙企业法(修改)

　　2.

反洗钱法

　　3.反垄断法

　　4.城乡规划法

　　5.企业所得税法

　　6.电信法

　　7.侵权责任法

　　8.预算法(修改)

　　9.食品卫生法(修改)

　　10.促进就业法

　　继续审议的法律案:

　　1.物权法

　　2.企业破产法

　　3.农产品质量安全法

　　4.劳动合同法

　　5.行政强制法

　　6.

审计法(修改)

　　时机成熟时将安排审议的法律案:

　　1.国有资产法

　　2.农民合作经济组织法

　　3.反不正当竞争法

　　4.建筑法

　　5.科学技术进步法

     策划：

    中国2006：反思之年

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