管清友：中央企业上缴国资收益需要立法规范

　　中央企业收益国家分红的问题终于有了一个明确的说法。国务院国资委主任李荣融日前表示，国资委将进一步加强与有关部门的沟通，推进国有资本经营预算制度尽快建立，并从今年起着手编制中央企业国有资本经营预算。此前，中国人民银行和国资委都曾表达了对国家分红的支持，但这笔分红到底应该是上交国资委还是财政部似乎还没有定论。李荣融主任的最新表态表明国资委和财政部在中央企业国资收益的分配问题上达成了一致。即由财政部负责编制国有企业总的国有资本经营预算，国务院国资委负责编189家中央企业的预算。

　　国企利润不上缴引发国企投资饥渴症

　　中国国企最初实行统收统支，企业方面在收益的分配和处置上无任何自主权，企业将所有利润上缴财政，然后再从国家财政那里获得投资、亏损所需的全部资金。

　　这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部盈余，也承担着国有企业的财务风险。而国家的财政收入，则体现为国民的利益。

　　1994年税制改革后，国企的税后利润全部归企业所有。也就是说，国有企业在1994年之后就和其他所有制企业一样只需缴税，而不需要向企业所有者(全体国民)分红，也就更谈不上作为国有资本运营收益或者公共产品开支了。这部分利润大部分是作为企业内部投资或福利在企业系统内部消化了。所谓国有企业的投资饥渴症也由此而来。

　　国资委有权分享出资人的收益

　　所以，国资收益已经不是要不要分红的问题了，而是怎样分，分给谁的问题了。

　　而且这个问题也马上遇到了这部分收益是作为公共预算还是作为国资收支的分歧。

　　国资委成立以来一直在酝酿分享国资收益的问题。从道理上来讲，国资委是中央企业的大老板，是国务院的特设机构，代表政府履行出资人职责，因而有权分享出资人的收益。所以此次李荣融主任所说的国有资本经营预算应该看作出资人的财务预算，而不是作为政府预算的公共预算。

　　国资委作为国务院的特设机构，并不承担政府部门的社会公共管理职能。既然国资委不是政府部门，那么它能否与政府部门一样进行单独的预算编制呢？而且问题还在于，财政部仍然行使着对国有企业的监管权。根据2001年财政部印发的《企业国有资本与财务管理暂行办法》，“各级主管财政机关根据本级人民政府赋予的职权，负责企业国有资本与财务管理”。国有企业改革的监管权在很大程度上属于财政部的企业司。在国有企业改革当中，涉及国有企业破产、职工下岗分流等问题的失衡，财政通常都会给予支持，财政部门对国有企业的贴息也是司空见惯。那么涉及国资收益分配的时候，怎么能把财政部撇开呢？

　　国企上缴利润需要全国性的立法进行规范

　　在这样的管理体制下，中央企业的管理实际上是双头管理，甚至是多头管理。只不过是两个部分管理的领域不同而已。国资委是从中央企业出资人的角度对企业资产进行监管，而财政部则是从公共财政的角度对企业改革进行监管。如果仅仅涉及国资委管理的189家中央企业还好说，但国资收益分配问题还涉及除中央企业以外的国有企业。十六大之后，国有资产实行中央和地方的分级管理，国务院国资委只是对自己管理的中央企业具有管理权，地方国有企业的管理权属于地方的国资委，国务院国资委对地方国有企业并没有直接的管理权。但是，财政部对于中央国有企业和地方国有企业却都有直接的管理权。

　　所以，国资收益分配的问题就需要国资委和财政部协调一致。可能的方法之一：通过国资委和财政部共同的主管单位———国务院以行政法规进行协调；另一个方法是通过全国人大以立法的形式进行规范。不过，鉴于目前《公司法》、《证券法》、《会计法》等法律对企业利润分配程序和起点的规定不尽一致，对企业利润分配在法律上依据不一等情况，通过最高权力机关———全国人大立法来进行规范并对相关法律进行修改也许更为合适。

　　而且，根据1995年《预算法实施条例》第26条的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

　　因此笔者的考虑是，通过国资委的国有资产经营预算并实现其分红的权益。根据全国人大的立法，国资委可以留成一部分，其他则可以按照规定转入公共预算或者社会保障预算，财政部对国资收益不直接管理，但是可以对转入公共预算的国资收益进行管理。至于其具体比例，这涉及国资委、财政部以及国务院与立法机关之间的协调。国资收益的分配既要解决分不分，分多少的问题，也要解决怎么分，分给谁的问题。而这些问题都需要一个全国性的立法来解决。

　　□管清友(中国社科院亚太所博士生)

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