反垄断立法需要权威执法者

　　在反垄断主管机关设置问题上，应充分考虑反垄断法本身的特点、我国反垄断执法的实践以及外国经验的比较借鉴等因素，并遵循科学合理、精干效能、权威独立等原则来构建我国的反垄断主管机关

　　文/桑林

　　1993年底颁布实施的《反不正当竞争法》是一部关于禁止不正当竞争行为和限制竞争行为的合并立法，是目前我国规范市场竞争行为的基本法律。

　　随后出台的一些法律法规如《价格法》、《招标投标法》、《电信条例》、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等也规定了一些禁止垄断行为的条款。虽然《反垄断法》还在制定之中，但十几年来反垄断立法和执法的工作却一直没有间断，而且还取得了积极的成效。十几年反垄断执法工作所积累的经验以及执法中存在的问题，为我们制定《反垄断法》提供了很好的实践基础。

　　垄断行为的复杂性以及违法主体的性质、独特的地位和影响，客观上要求执法机关必须具有相当大的独立性和权威。目前，《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》、《电信条例》等法律法规对限制竞争行为的执法主体各有不同的规定，造成执法主体不统一，不仅分散了执法力量，而且造成竞争执法标准和尺度不一，不利于法律的严肃、公平与统一。

　　所以在反垄断主管机关设置问题上，应充分考虑反垄断法本身的特点、任务、调整对象、竞争立法模式、现有执法机关的设置情况、我国反垄断执法的实践以及外国经验的比较借鉴等因素，并遵循科学合理、精干效能、权威独立等原则来构建我国的反垄断主管机关。

　　世界主要国家反垄断执法机关的设置一般有以下一些特点：

　　一是大都是独立的行政执法机关，不隶属于任何行业管理部门和综合经济管理部门。如美国联邦贸易委员会与司法部、日本公正交易委员会、韩国公平交易委员会、澳大利亚竞争与消费者委员会、俄罗斯联邦反垄断局等。

　　二是大都是集反垄断、反不正当竞争、消费者权益保护职能为一体，属于综合性市场监管部门。如美国联邦贸易委员会、法国经济财政工业部竞争消费者事务与反欺诈总局、日本公正交易委员会、韩国公平交易委员会、澳大利亚竞争与消费者委员会、波兰竞争与消费者保护局、秘鲁保护自由竞争及知识产权委员会等。

　　三是具有较高的级别和权威。如美国、日本、韩国、印度等国的竞争执法机关具有准司法权力。

　　四是大都是建立中央和地方两级执法队伍，具有较大的足以覆盖全国的执法网络。如美国、法国、日本、韩国、俄罗斯等国的竞争机构具有在全国按经济区域设立的垂直领导的地方机构。

　　借鉴国外的经验，结合我国国情，我国《反垄断法》在反垄断主管机关的设置上，应当考虑以下三个方面的问题：

　　1、 权威性和超脱性。

　　为保证反垄断法的有效执行，各国都成立了强有力的竞争执法机关，并赋予竞争执法机关很大的职权和行之有效的执法手段。比如在案件的调查取证方面，允许执法机关搜查经营场所、传唤当事人和证人、责令提供材料等，对拒绝或者妨碍调查的，执法机关可以或者由执法机关通过法院给以制裁。在处罚方面，有高额的罚款规定并可以直接做出行政处罚决定。

　　一些国家的反垄断法赋予执法机关裁决权和起诉权，包括提起民事诉讼和刑事诉讼的权力，具有准司法权力。令我们欣慰的是，正在起草的我国的《反垄断法》已经基本解决了《反不正当竞争法》执行中存在的调查手段弱、取证难、行政措施不强的问题。同时也加大了对垄断行为的处罚力度。

　　不仅如此，在法律的调整范围上以及执法机关的职责规定上，也加大了竞争主管机关的监管范围，特别是赋予反垄断主管机关对其他有关部门拟定的涉及反垄断事项的政策和规章的修改建议权，对协调竞争政策和产业政策的关系，对保护有效竞争，意义重大。

　　2、 竞争执法统一性。

　　目前，除工商行政管理机关外，有权负责竞争执法的机关不下十几家。世界上没有一个国家像中国这样由如此多的行政执法部门来负责竞争执法。有人说这也是中国特色，但这种特色带来的效果却不尽如人意。这不仅与依法治国的基本方略和行政执法体制改革的总体目标和原则不相符，也不符合市场经济国家竞争执法机构设置的一般做法，而且从执法效果情况看，造成责权脱节、监管缺失，不利于市场经济秩序的规范，其问题和弊端日益显现。

　　(1)竞争法律不统一、竞争执法机构不统一、竞争执法尺度不统一、竞争执法职能交叉、多头执法等等，违背了法制统一和公正执法的基本原则，不符合依法治国的基本方略。

　　(2)行政执法机构的不断增加，与精简政府机构与人员、相对集中行政执法权、降低执法成本的原则相背离。

　　(3)一些负责竞争执法的部门都是原来的行业主管部门，与行业经营者有着千丝万缕的关系，甚至还是“两块牌子、一套人马”，既当“运动员”又是“裁判员”，很难保证执法的公平与公正。

　　(4)不符合市场经济国家竞争执法机构设置的一般做法和经验。国外实行市场经济制度的国家的竞争执法机构的设置一般都遵循相对集中统一、超脱独立的原则，主要由一个竞争执法部门来调查和处理市场竞争中的不正当竞争行为和限制竞争行为。发达国家如日本(日本公正交易委员会)、韩国(韩国公平交易委员会)、美国(美国联邦贸易委员会)等均是如此。

　　在这些国家，不会出现行业主管部门或综合经济管理部门负责竞争执法的现象。如美国的商务部和日本的通产省等都不负责市场竞争的执法工作。行业主管部门与竞争执法部门各司其职、相互制约、相互配合。这种国际通行的竞争执法体制的设置的经验和做法，符合市场监管的内在要求，实践证明是行之有效的。我国目前竞争执法机构众多，多头执法、交叉执法以及行业主管部门执法的状况是不正常的，应该纠正和调整。

　　(5)从实际执法情况来看，已出现责权脱节，监管缺位的问题。我国目前市场竞争中存在大量的不正当竞争行为和限制竞争行为大都发生在地市、县城甚至乡村。有关法律、法规虽然赋予了有关部门竞争执法权，但由于目前有关竞争执法机构只设在省及省会城市，其监管触角难以延伸到基层，而且由于监管能力、水平和经验所限，难以承担查处不正当竞争和限制竞争的职责。

　　据云南、湖北、福建、浙江等八省初步调查，一些省级的行业监管机构一般只有15到30人的编制，其中负责行业竞争监管的人员一般在3到8人，市县一级基本上没有监管机构和人员。省级机构从成立到目前为止，几乎没有查办不正当竞争案件，更不用说垄断案件。

　　责权脱节、监管不到位，使得消费者和经营者的合法权益难以保护，社会反响强烈，以致于出现了一些地方的行业监管机构要求工商部门配合执法或交由工商机关执法的情况。

　　虽然各地的一些做法缺乏法律依据，但它至少说明了目前这种竞争执法体制的设置存在着问题和弊端，不适应中国的国情，不利于规范市场经济秩序，必须要纠正和调整。

　　3、工作连续性。

　　根据《反不正当竞争法》的规定，工商行政管理机关已经开展了12年反垄断执法工作。不仅积累了执法经验，锻炼了队伍，执法水平也不断提高，而且形成了覆盖全国的竞争执法网络，全国现有公平交易执法人员近7万人。可以说，十多年的反垄断执法实践为即将出台的《反垄断法》的执法工作在经验上和执法力量上做了充分的准备。按照行政执法体制精简、统一、效能的改革原则，应当充分利用好现有的竞争执法队伍，以相对集中行政执法权，节约行政执法成本。在现有的竞争执法机关能基本胜任反垄断职责的情况下，似没有必要“另起炉灶、重新开张”。当务之急的主要工作是如何在现有的基础上，整合执法资源，吸纳经济学家、竞争法专家充实这支队伍，同时加强培训，尽快提高这支队伍的整体素质。

　　(作者系国家工商总局公平交易局反垄断处处长）

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