郑易生：为什么对怒江的水电开发决策要慎重

　　文／郑易生

　　一，关于水库移民问题

　　怒江水电开发将造成的5万水库移民不是一件小事。虽然比三峡移民人数少得多，但如考虑到云南人地矛盾本来并不小，考虑到省原本计划的易地搬迁扶贫的(也可称作“生态移 民”)人口有一百多万人(赵俊臣主编：《易地搬迁开发扶贫—中国云南省的案例分析与研究》，人民出版社，2005年，第2-4页)，考虑到由于云南其它的江河的建坝会新产生大量移民，考虑到移民多是少数民族┅这些因素加起来，可能导致一个影响深远且难以预计的社会大变动。这特别需要慎重从事、统筹安排，听取不同意见。但是令我们担忧的是：一些论者上马心切，面对这个尖锐的问题，不是在弄清事实上下功夫并据此权衡利弊，而是在掩饰问题严重性上做文章。这大大妨碍人们对存在问题的了解与思考，降低了讨论和争论的水准。举例说，有一种宣传得颇为广泛的说法是：怒江水电工程能够通过移民的迁出解决怒江人地矛盾，从而实现扶贫。例如何祚庥先生干脆称怒江水电工程造成的水库移民为“生态移民”——他说：“库区5万移民的代价还是比较低的，我赞成生态移民”，“不把老百姓从山上请下来，他们还在刀耕火种砍伐树木，只有把居民请下来才能保护生态”(“怒江之争 发展模式的选择之痛”，《中国投资》2005年第7期，第31页)。这类说法旨在造成一种舆论——水库大坝是怒江地区最大的生态工程！

　　然而这个说法不仅不符合实际，而且它将“水库移民”混同于“生态移民”是背离常识的表现。那么两者有什么不同呢？第一，原因不同。在水电规划之前，“生态移民”已经是怒江州政府力图扭转生态—贫困—人口恶性循环局面而主动采取的重要举措。这种潜在的“生态移民”估计有12.7万人(全州需要通过易地安置以摆脱贫困的人数是127000人。其中(1)，基本丧失生存条件的：44000人；受泥石流滑坡危及生存的：23000人。(2).30度陡坡地退耕还林和自然保护区需易地安置的：60000人 。)。而怒江的5万多“水库移民”则在2003年才为人所知晓，是完全被动的移民。第二，地点不同，贫富不同。“生态移民”产生于生态最脆弱，生存条件最恶劣条件，主要分布在山腰或以上地带；而“水库移民”绝大部分产生于山下部被水库淹没的地方。作为怒江沿岸大多数贫困县乡的写照，有经济学家曾以位于怒江中段的泸水县的三个相连的贫困乡——称杆、古登和洛本卓为例：它们有358个自然村，43335个农业人口，耕地面积47388亩。其特点是：①少数民族；②群众大部分居住在怒江两岸的碧罗雪山和高黎贡山半山陡壁上。有的村寨甚至坐落在海拔2000米的高山上。③土地奇缺：耕地人均1.09亩，其中水田只有5737亩，人均0.13亩；大部分是挂在40-60度坡度以上的“大字报地”。④生活极端困难，严重缺粮、钱、路、电、水、柴、生活资料以及任何资源。该研究指出：移民是解决这部分人口问题的主要途径(张惠君等：“怒江峡谷经济”178-181页,云南人民出版社，1997年)。这就是典型的潜在“生态移民”，是与山下河谷地区人民的景象大不一样的。在做水电规划时，有关人员已经注意到水库移民恰是该地区最富裕的河谷地区的群体。他们的评价是：怒江两岸(特别是怒江州)的耕地有两类：一类是坡耕地，所占比重大，产量低；另一类是较好的耕地和园地，主要分布在宽敞河谷地带的阶地，冲洪积扇和河漫滩上，(此外在一些高原坝子也有分布)。这里光热资源丰富，灌溉条件较好，是该区域的主要的农耕区。水库淹没的耕地大部分为怒江河谷地带的水田和坡度小于是25度的旱地，产量较高，正是流域的精华耕地部分。不是一些人所宣传的“淹沒的主要是人地矛盾突出水土流失最严重的河谷地带”。第三，文化地位不同。河谷区域是少数民族文化富集的重要区域┅。

　　这种“张冠李戴”，用“水库移民”冒充“生态移民”的说法会误导人们，后患无穷：一方面，“水库移民”不会减缓原来的人地矛盾，反而会加剧这个矛盾。(因为生态移民是“地留人走 ”，而水库移民是“地毁人走”，并没有为当地生态恢复腾出空间。)而另一方面，听信上述“水电等于生态移民”的

神话，会放松或破坏原来真正的生态移民进程。因为原本有急待解决的十几万潜在生态移民，现又冒出的5万多水库移民恰恰是本来不需要外迁的人群。怎样处理两者的关系？一旦大坝决定要建，水库移民必定“后来居上”，成为最硬的任务，这对于原来的生态移民部署会有什么影响呢？是否推迟生态移民进程？空间上怎样协调？┅在没有做出一个全省统筹的、长期的综合规划时，贸然决策上马会给后人留下一系列严重的问题。

　　二，怎样认识“三江并流”世界自然遗产的价值

　　尽管水能资源在水电站的寿命之内可以替代大量不可再生的煤等能源，但是同时又可能永久性地毁掉不可替代的属于人类财富的其它资源。(如生物多样性、自然、人文景观等)。怒江梯级开发将造成天然河流渠道化、水库化，而它所处地区生物多样性密集，是三江并流世界自然遗产地。为了打消人们的担忧，有些人强调说“‘三江并流’怒江片区的核心区域在海拔2500米以上，缓冲区也在2000米以上，而怒江水电开发规划最高为1570米，淹没的主要是人地矛盾突出水土流失最严重的河谷地带，对半山以上相以完整的生态将起到更好的保护作用”——这就是说“三江并流”世界自然遗产不会受到多大影响┅。说法虽巧，但与事实不符。 科学的态度只有一种——搞清楚事实。以对景观的影响为例，可信的评估需要三个条件：一是要将怒江中下游水电开发规划的内容与“三江并流”世界自然遗产的构成结合起来研究；二是做专门针对景观的影响的实地考察和测评；三是由景观设计专家而不是外行做评估。据我们所知，迄今只有北京大学景观设计学研究院的课题小组2004年在参加怒江水电工程的环境影响评价中做了这样的调查研究。在定量与定性方法相结合的、多层次观测(包括CIS方法)及指标整合分析基础上，他们的结论是：“修建大坝将明显改变怒江急流高山峡谷景观的性质和观赏价值，其中部分改变在中国和世界都是不可替代的，一旦改变将永不再复，而对这些有损怒江整体景观性质景观资源的改变带来的损失是无法用经济价值来衡量的。同时，13级大坝的方案将使怒江峡谷包含上千年文化积淀的非物质文化发生改变或者丧失，这些非物质文化都是附着在当地物质景观之上的。因此，在怒江上修筑水利设施决策应该慎而又慎”。他们特别指出：“河流流动性质改变的影响。大坝会极大的改变自由流动的天然河流体系，会使河流部分或全部的从自然急流河段变为高峡平湖水面。例如长江三峡大坝水库形成了长650km，总面积达632km2的高峡平湖。这不仅对水生生态系统带来剧烈改变，同时也强烈地改变了河流的自然景观特征” (作者与李迪华教授的谈话，2005年9月8日)。然而一些论者不想以专家的调研结果作为权衡利弊的前提。事实上，当他们用“海拔高度”分割自然遗产地，并以此来証明“水电不影响遗产”时，已经偷换了两个概念：第一，悄悄塞进来一个隐含的逻辑——只有被淹没的东西才是损失的东西，只有直接淹没的影响才是影响。这是哪家的逻辑呢？这很像是水电开发商的逻辑而绝对不是自然遗产和生态系统的逻辑。或许是因为在水电开发商的核算框架中，只有让他赔偿的损失才是他承认的损失——怒江的“高山急流”景观没有了，但是(按此逻辑)既然急流没有被淹没，所以“怒江急流”之丧失就不算“损失”，所以水流性质的改变就不算影响世界自然遗产——于是怒江之水流景观可以被排斥出三江并流世界自然遗产的保护范围——注意她是以“三江”(怒江、澜沧江、金沙江)命名的，于是对整个世界遗产的保护被这样缩小到仅仅对自然保护区的保护。与这个荒唐的逻辑相反，有关专家对待自然遗产和生态系统的逻辑则是尊重“整体性”。例如上述对景观影响的评价中，特别地强调了“整体性”这一核心理念。他们指出：峡谷整体作为最大的景观资源，众多的景点都是依托于整体高山峡谷景观而存在的，整体峡谷景观与局部景点，宏观感受与微观体验是紧密不可分的，并且一些景观对于峡谷整体性的影响至关重要┅。第二个偷换概念，是混淆了可以恢复的生态破坏和不可以恢复的生态、景观破坏之区别。水土流失严重的地方主要不是拟建水库淹没的山脚下的河谷地，而是山腰间的陡坡。在相当大程度上，这些问题可以通过“退耕”等政策减缓，是可以恢复、可以逆转的生态问题(这与它们不属于热河谷有关)。而怒江被多级大坝截断的影响则有不少是极难以恢复、或不可逆转的。除了上述景观丧失，还有生态系统中河漫滩的损失，急流鱼的消失┅等等。科学精神要求我们在不确定性的和尚未了解的事情上留有足够的余地。参加过怒江调研的中国科学院生态学家李勃生教授说：“在对我国各个江河的河流生态研究中，怒江是最弱的。我们对怒江的深入考查还没有完成，很多河段至今还是科学研究的空白。”。我们知道，在一些发达国家，政府为了拆除一个小水坝往往需要各方面反复协商，为了搞清拆除对生态系统的影响还要进行科学观测(David D. Hart and N. Leroy Poff: “A Special Section on Dam Removal and River Restoration”,BioScience ,August 2002/Vol.52 No.8 ,P653-658.)。相比之下，多次截断怒江的巨型工程的上马为何不能慎重一些呢？它们的地质影响同样不能忽视(范晓“水电工程对地质环境的影响及其灾害隐患”)。“我们的祖辈在拿不准的情况下也会冒险使用一种新的农药，但作为晚辈，我们的良知越来越要求我们在能证明后果不会越过某个极限之前，必须拒绝采取冒险行动。”(霍尔姆斯•罗尔斯顿《哲学走向荒野》，第307页。吉林人民出版社，2000年1月)

　　三.怒江问题的复杂性和它的时代背景

　　围绕怒江中下游水电工程规划的争论很大程度源于它的复杂性：

　　1，由于种种原因，水电的发展没有像火电那样顺利。进入21世纪以来，对电力的需求，对清洁能源的需要┅，使我国水电事业面临新的机遇。然而几乎是同时，历史又出了新的难题：在对生态环境问题更深理解的历史背景下，人类对大坝导致的负面影响有了新的认识(中国社会科学院环境与发展研究中心 ，《科学发展观与江河开发》，第272-307页。华夏出版社，2005年5月)之后，生态安全问题的重要性已变得与过去不可同日而语了。河流保护成为流域发展的要素，成为“水电发展的主要制约因素”(水利部长汪恕诚语)。问题的复杂性在于：这一新挑战不是像发达国家发生在河流的水能已经很大程度开发的阶段，而是发生在正要大开发的阶段。其实，这种境遇是目前我国许多领域都面临的，这种两难处境是历史对我们民族的空前的考验。科学发展观要求我们富有远见、正视问题、重新学习。在这样的复杂问题面前，最忌简单化、笼统化、部门化、情绪化的态度。那种“别人拆坝了，我们就不应建坝”的认识是盲目的；而那种闭眼不看历史发展，“在我们还没开发到人家现在程度之前，不要听外国人对大坝说三道四！”的认识也是盲目的，而且事态愈发表明它是现实的主要危险。

　　2.怒江并不是只有水电大开发一条出路，但是这又需要一定外部力量。例如，怒江特色的旅游业已经初现较为宽阔的前景，但是由于一心于水电大开发，许多人现在变得不愿意说它的经济前景了。(由昆明大学和怒江州政府2000年2月制定的“云南省怒江州旅游业发展规划” 第10页中，对怒江州旅游业定位如下：“对于经济基础薄弱、贫困人口较多的怒江州来说，旅游业具有产业结构调整、产业拉动、吸纳农村富余劳动力、扶贫攻坚、保护生态环境等功能。把旅游业培育成特色经济和优势支柱产业，是怒江州调整产业结构、脱贫致富的必然选择。”怒江旅游资源品位高(适合开展不同层次的旅游活动，而不是特大批量的观光式旅游)，发展势头很快。规划预测怒江州旅游收入将持续大幅度增长：2010年达13.26亿元，2015年达25.35亿元，2020年达45.70亿元。)旅游只是怒江人民正在探索的多个途径之一。而这些可能更好的选择机会因生态与景观破坏会大为贬值乃至荡然无存。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　怒江地区许多同志之所以将水电梯级开发作为摆脱困境的唯一出路，并非全然不知这样作的代价，而是在相当程度上出于无奈——他们的保护生态和未来的做法未必得到相应的回报。客观上，他们面临着GDP落后的压力、长期找不到出路摆脱贫困的无奈┉。既然怒江特殊价值的受益者是全社会乃至全人类，那么保护她的责任大家都有份。如果只是一味要求怒江人民为了保持其对于全国乃至全世界的特殊价值做出牺牲而无视他们自身的现实困难，不仅是不公平的，而且也不现实。现有的制度安排中存在着一些盲区。对此，国家应负起自己的责任，支持怒江地区，与它共同设法克服困难。

　　3，越是复杂的问题，越需要决策的科学化民主化

　　如果说怒江问题的复杂性使许多事情都要权衡而非简单了事的话，那么有一件事是要大大推进而不应犹豫的——这就是尽量尽快地使其决策过程科学化民主化。

　　第一，对于这样一个对自然状态和社会结构有长久深刻影响、涉及多种利益关系的问题，一个没经过严格质疑的决策很难是严肃可靠的决策——这是国内外多年来经过许多深刻的教训(包括从大坝的历史得到的)才认识到的规律。

　　第二，中国改革的历史进程正在迅速地形成建立健全科学民主决策机制的法律大环境——这是指：《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《环境影响评价法》、国家环保总局 《环境保护行政许可听证暂行办法》┅。这些法律法规实施的过程会和“长官意志”、“愚弄群众”、“排斥公众参与”等旧思想、旧做法发生冲突——这是国家进步过程是不可避免的。

　　第三，最近一百多位专家、各界人士以及六十多家环境等民间组织，鉴于知情权是一切公众参与的前提条件，提请审批机关在做出决策之前，公布怒江相关规划的环境影响报告书。它显然有助于在我国“建立一套新的水电开发决策程序，让利益相关方能够有效地知情参与。在各利益相关方都获得了知情权、参与权的情况下，才能够开始在水电开发中对多种社会目标都给予适当地考虑，才有可能对利弊做出合理的权衡，才有可能对受到损害的利益群体和环境给予足够的补偿，才有可能真正认真地考虑替代方案。惟其如此，才能实现对江河资源的公平、公开、科学、理性、可持续地利用。”

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