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早报评论专栏作者 潘洪其
公安部交管局局长杨钧上周在新闻发布会上介绍说，有些地方确实存在“以罚代管”的问题，或者说有些地方存在用目标管理的方法确定罚款数额问题。为解决这一问题，一些地方坚决实行收支两条线，全部收费罚款都要上交财政，这被视为杜绝“以罚代管”的一个重要的制度保证。(新华社北京1月12日电)
这里说的“收支两条线”，意思是指交通执法罚款统一归入财政收入，统一管理，“罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关系”(杨钧语)。然而从杨钧局长对严禁“以罚代管”的坚定态度看，一些地方“用目标管理的方法确定罚款数额问题”或许有着较为复杂的成因，仅靠三令五申显然难以严禁，因而需要更为扎实的制度保证。
深入分析就会发现，一些地方实行收支两条线，最多只能保证“罚款多少和本部门、本系统没有直接的收益或利害关系”，而不能杜绝罚款多少与交管部门“间接的收益或利害关系”之间存在某种关联。这种“间接的收益或利害关系”并非人们的臆想，比如，从今年1月1日起开始实施的《甘肃省道路交通安全违法行为罚款执行标准规定》明确指出，“禁止向公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标”。向交管部门“变相下达罚款指标”，就是体现了罚款多少与交管部门之间存在的一种“间接的收益或利害关系”，也就是说，尽管交通违章罚款实行收支两条线，但交管部门上交财政的罚款(收)的多少，其从财政那里获得的拨款(支)的多少，两者之间存在着一定的正相关关系。所以，收支两条线严格说来恐难以严禁“以罚代管”。
财政部2004年下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》，专门制定了政府非税收入分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”，其中“涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准”。按照这个分成管理政策，交通违章罚款作为非税收收入之一种，交管部门有权以征收主管机关的身份参与“分成”，这样做是为了补充罚款征收和管理的成本也好，是为了弥补办公经费的不足也好，总之，都未能切断罚款与交管部门的“间接的收益或利害关系”之间的关联。
严禁交警“以罚代管”需要的最为关键的制度保证，是通过编制综合财政预算，实现政府税收与非税收入的统筹安排，真正做到交通管理执法的经费由财政足额保障，从而切断一切执法行为与执法者个人利益的联系。同时，还应当建立和完善客观执法、公正执法的标准，既要保证有法必依、执法必严，又要避免过度执法、恶意执法，从责任、法律、荣誉等方面对执法者施以严格的激励与约束，而不是通过“罚款分成”之类的利益机制去“刺激执法”。
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