经济转型和政府经济职能的转变

http://finance.sina.com.cn 2006年01月16日 08:50 中国经济时报

　　■大势观察■秦晓

　　（一）

　　转变政府职能，加快政府管理体制的改革对推动我国经济结构和经济体制的转型，构建和谐社会具有重要的意义。中共中央16大提出的“经济调节、市场监管、社会管理和公

<SCRIPT LANGUAGE="JavaScript1.1" SRC="http://205.adsina.allyes.com/main/adfshow?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina&local=yes&js=on"></SCRIPT> <NOSCRIPT><A HREF="http://205.adsina.allyes.com/main/adfclick?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina"><IMG SRC="http://205.adsina.allyes.com/main/adfshow?user=AFP6_for_SINA|finance|financePIP&db=sina" WIDTH=360 HEIGHT=300 BORDER=0></a></NOSCRIPT>

共服务”对政府的职能做了全面、科学的描述，明确了政府职能转变的目标。

　　目标的提出只是一个概念性的表述或者说是一个命题。要做好这篇文章首先应对其内涵、外延做深入的研究，以统一思想、统一认识；其次，目标是一个受到多元因素影响的变量，对这些因素的构成、状态、成因及相互关系应有一个全面、准确的把握；第三是实施途径的选择、相关的政策配套和资源配置及过程的动态控制。以往的经验告诉我们，如果认识仅仅停留在目标的提出，而忽视了问题产生的原因和实施的途径，目标就只能是一个永远可望而不可及的“彼岸”。

　　本文将围绕着这一命题重点讨论：当前政府履行其经济职能所存在的“越位”和“缺位”现象；在市场经济体制下政府的一般经济职能与经济转型期政府的特殊经济职能；转变政府经济职能中存在的观念和利益方面的障碍；政府管理体制改革的原则和重点。改革的路径选择和相关政策是实施层面的问题，不在本文中展开讨论。

　　（二）

　　中国正在经历着以工业化为目标的经济结构转型和以市场机制为导向的经济体制转型，这一双重转型是当前

中国经济发展与改革的主题。

　　中国经济的双重转型起步于上世纪70年代末。它的启动和初始阶段不是一个自下而上的自发演进过程，而是一场自上而下的由政府主导的“革命”。2 0多年来，这一进程使中国经济结构和经济体制发生了深刻的变化，广大社会成员的积极性得以充分调动并成为这一进程的主体和受益者。这表明，在转型的初期，政府在破除传统观念和旧体制的束缚、建立新的体制、调动资源、协调利益、调控经济总量平衡、保持经济稳定持续增长发挥了重要的、不可替代的作用。但随着这一进程的推进，其主体也必然会从政府转变为市场中的企业和广大社会成员。

　　当前中国的经济转型已进入了一个新的时期。经济总量连续20多年保持高速增长；经济全球化的进程加快了中国融入国际市场的步伐，中国已成为影响全球经济的一个重要因素；市场机制的框架已初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，企业正逐步成为市场的主体。

　　从另一个方面看 经济结构和经济体制的转型也遇到了难题和困境。

　　在市场化改革和经济运行层面，主要表现为：

　　１）制度的基础设施（主要指法律制度）不健全，实施的力度不够，造成信用文化的缺失、信用环境的恶化，这不仅难以支撑市场机制的发育和运行，甚至有可能把中国引向一个“坏的市场经济”的道路上；

　　２）地方政府片面追求ＧＤＰ增长和粗放的发展模式难以扼制，经济增长付出了结构恶化、经济波动、资源浪费、效益低下、环境破坏的沉重代价；

　　３）政府通过直接、间接的方式控制着主要的经济资源和生产要素，运用行政手段干预市场和企业。垄断、价格和市场准入的管制、行政审批、地方保护未能随着市场化的进程逐步消除，这不仅阻碍了市场的发展，破坏了市场配置资源的功能，还造成了大量的寻租和贪污。

　　在社会关系层面，主要表现为：

　　１）一次分配中严重存在着不规范（如垄断行业和无偿占有全民资源的企业产生的超额利润）、违规（如政府机构、教育、卫生行业违规收费）和违法（假冒伪劣产品获取的暴利、贪污及各种形式的经济犯罪）的现象，这就使得社会成员在市场竞争中机会不平等、权利和权益被侵犯，造成了社会的公正问题；

　　２）市场机制的优胜劣汰使一部分社会成员和地区被边缘化，收入差距拉大，就业压力增加，形成了弱势群体和落后地区，而政府把大量资金投入经济建设和国有企业，使原本就匮乏的二次分配资金与需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平问题；

　　３）在解决了温饱之后，人们对社会公共产品的需求日益增长，这主要包括：司法、社会治安、市场秩序维护、社会保障、义务教育、

医疗保险、环保等，而一个投资型的财政体制对公共产品的供给和服务很难满足这一需求。

　　上述问题的产生一方面是由于经济欠发达、市场发育不够、法律不健全，更为重要的是体制方面的原因，或者说它反映了政府的职能在某种程度上存在“越位”和“缺位”。所谓“越位”是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事；所谓“缺位”是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正承担起政府应该做而且可以做，市场却无法做到的事。

　　（三）

　　如果说政府的经济职能存在着某种程度的“越位”和“缺位”，那么如何界定和确立政府在市场机制中的角色和功能呢？在经济转型期它的特殊性是什么？

　　所谓政府的经济职能是相对于政府的社会职能、外交职能、国防职能而言，其实质是政府与市场的关系。在西方现代资本主义发展的１００多年历史中，这是一个经久不衰的“话题”，它也是划分经济自由主义和国家干预主义这两种经济学学派和两种政策主张的标志。两种学派和主张都曾成为主流和主导，但其演变的路径不是简单的“钟摆式的往复”，而是认识上的深化。概括起来讲，这一过程可以分为三个时期。

　　第一个时期是以亚当·斯密１７７６年出版《国富论》为标志。斯密把市场机制看作一只可以自动调节供给和需求、实现资源最佳配置的“看不见的手”，而把政府视为保护国家主权和个人自由、财产权利的“守夜人”。他所创立的古典经济学体系奠定了经济自由主义的基础。

　　第二个时期被称为“凯恩斯革命”。其背景是２０世纪３０年代发生于西方世界的经济大萧条，它暴露了市场机制的缺陷和“市场的失灵”，宣告了自由放任神话的破灭。凯恩斯１９３６年发表了《就业、利息和货币通论》一书，批判了自由放任主义的理论基础，即“供给自行创造需求”的萨伊定律，系统地提出了国家干预经济的理论和政策。由此，政府干预的理论开始兴起并逐步成为主流。凯恩斯的理论对西方各国政府的政策产生巨大影响，它们均把扩张的财政政策作为干预市场的主要手段，以期实现经济稳定增长和充分就业。

　　第三个时期的标志是２０世纪７０年代新自由主义经济学的复兴。凯恩斯主义从纠正“市场失灵”出发，导向了“政府失灵”。新自由主义经济学包含了诸多的学派和理论，其中有代表性的包括：货币主义、理性预期学派、供应学派、公共选择理论、新制度经济学等。它们在充分肯定市场机制调节功能的基础上，并不完全排斥政府的干预，而是将视角转向干预的领域、方式及可能产生的“政府失灵”和政策无效。在政策上它们主张推行私有化、减税、削减社会福利开支。２０世纪７０年代后，这一理论和政策主张得到了西方国家政府的普遍接受，并对原计划体制国家的转轨和发展中国家产生了极大的影响。

　　在此以后，２０世纪９０年代兴起的“第三条道路”力图在自由放任和政府干预之间寻求平衡。美国的克林顿、英国的布莱尔和德国的施罗德是这种思想和主张的典型代表。而小布什的经济政策则又回归到里根时代的自由放任主义。

　　综上，我们可以看出“市场失灵”和“政府失灵”都是不可能避免的，单纯针对某一种“失灵”的药方都会造成另一种“失灵”。而两大思潮的此长彼消也显示出自我修正、相互融合的迹象。尽管争议从未停息，一些极端的理论仍然存在，但在对政府角色的定位、政府与市场的关系等基本原则问题上已逐渐形成了某种程度的共识。这些基本原则可以概括为：

　　１）建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，如法律体系、信用文化和市场监管等；

　　２）提供公共产品，以弥补由于外部性造成的“市场失灵”，如社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等；

　　３）运用税收实施二次分配，以减少社会成员、地区之间的收入差距，改善社会公平；

　　４）运用货币、财政、税收等经济手段和相关的法律手段对市场实施干预，以减少由于市场机制缺陷而产生的经济周波震荡。

　　经济学理论和发达市场经济国家的实践为我们认识和把握政府的经济职能提供了有益的借鉴。同时，必须清醒地认识到：

　　１）中国的国情和经济发展水平与西方发达资本主义国家有着巨大的差异，从意识形态上讲，有中国特色的社会主义市场经济体现了对社会公正、公平更多的关注。简单照搬西方的模式必然脱离中国的实际，偏离我们崇尚的理念和价值观，我们所要借鉴的是这些理论和实践提供的基本原则，因为它是市场机制下的普遍性的原则；

　　２）中国是一个处于工业化进程中的发展中国家。无论是国内经济发展，还是参与国际市场的竞争，政府在调动资源，制定发展战略、产业政策方面具有重要的职能；

　　３）中国是一个处于经济体制转轨的国家，在新旧体制交替过程中，政府不仅负有破除旧体制建立新体制的使命，还要承担起填补市场机制不完善的替代职能；

　　４）伴随着中国的经济转型，社会关系和社会矛盾也发生了巨大的变化，由此引发的社会公正、公平问题已成为经济转型的一个内生因素，政府在推进经济转型过程中必须妥善处理、协调相关的社会关系和社会矛盾。

　　以上可以称为转型期政府的特殊经济职能。特殊职能主要是由一定的历史发展阶段决定的，它是一种过渡的形态，随着相关的条件发生变化，政府的特殊职能也应相应淡出。

　　（下接１月１７日第五版）

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