现行环保法废止还是修改

　　随着我国经济持续高速增长，资源浪费、环境污染和生态破坏等问题也日益突出。然而1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》已显得力不从心，其缺陷和不足也日益暴露出来。

　　★文/庄镇城

　　随着我国经济持续高速增长，资源浪费、环境污染和生态破坏等问题也日益突出。而且，我国当前的环境污染结构有所变化，工业污染所占比重下降，农业和生活污染比重上升；环境污染超出了现有的环境容量；生态环境破坏的趋势尚未得到控制，部分地区仍然不断恶化。

　　我国在1989年正式颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》(下称《环保法》)，囿于当时的立法背景，有关立法目的、指导思想、基本原则、主要制度及法律责任等方面的有些规定，已显得力不从心，其缺陷和不足也日益暴露出来。

　　事实上，早在1990年代中期，就有修改《环保法》的意见提出来，但没有正式纳入国家的立法规划，也没有组织专家学者作系统研究，仅是一提而过。直到2003年3月，伴随着新一届全国人大环境与资源保护委员会的成立，修改问题再次被提了出来。近年来，国家环境保护总局也一直在组织专家开展环境保护法修改的研究论证工作。最近，全国人大代表在全面修改该法的议案中就提出要重新定位这一法律的立法目的和立法原则，补充完善基本法律制度，强化有关自然资源保护的内容，增强法律的可操作性，使之成为环境保护的基本法。对这些提议，全国人大环资委透露说，在今后的研究论证过程中，他们将听取、考虑全国人大代表在相关议案中的意见和建议。

　　旧《环保法》缺陷几多

　　在现行《环保法》制定之际，中国经济正处于一个快速的上升时期，不少地方盲目追求增长速度，而忽视了增长的质量，在那个时代背景下，《环保法》自然也存在不少的缺陷，诱发了诸多环境问题。

　　“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这是《环保法》第一条，有专家认为《环保法》的立法目的和指导思想都体现着浓厚的计划经济色彩。这一表述带有明显的计划经济痕迹，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求。

　　在这样的思想指导下，《环保法》将限期治理决定权交给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，无疑也带有明显的计划经济色彩。以这种关系作为决定权依据的管理形式已不能适应市场经济的要求，并且政府与被管辖企业之间往往有某种重要的经济利益关系，政府为追求政绩往往会产生“重经济发展，轻环境保护”的价值偏好，可能会放纵企业的环境污染行为。同时，分级管理也会造成条块分割，不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排。国家环保总局副局长潘岳就曾评论说，“现行的环境管理体制也限制了环保执法的力度。因为目前我们实行的是双重领导地方为主的环境行政管理体制，地方保护主义可以轻易对环境执法进行干预。”

　　在立法的基本原则方面，由于受立法背景的限制，现行《环保法》体现的基本原则主要是环境保护和经济发展相协调原则和预防为主、防治结合、综合治理等原则，但没有体现出可持续发展的思想，这些基本原则已面临“鞭长莫及”的窘境，亟待创新和补充能体现可持续发展、市场经济要求的新的重要原则。

　　在内容方面，《环保法》关于环境污染防治的内容比较多，但关于自然资源、生态环境利用和保护等方面就体现较少，仅在第三章有原则性的规定，且内容偏少，缺乏可操作性。这种立法不平衡还表现在具体原则和制度以及法律责任的设计方面，《环保法》规定的基本制度和原则大多仅适用于环境污染防治。这种立法内容的不平衡导致了大量资源的长期浪费和破坏。“正因为环境保护法对自然资源、生态环境保护规定得不充分，才使人们衍生出环保仅限于污染防治的模糊认识。”学界有人如是认为。

　　同时，《环保法》规定的一些制度也已显现出弊端。如排污收费制度规定得不够严格，实质是一种超标排污收费制度，对于在污染物排放标准以内的排污行为予以认可，而一些环保单行法有关排污收费的规定是排污即收费、超标排污加倍收费。这种排污收费制度的设计不足以敦促企业依法谨慎排污、积极治污。此外，环境影响评价制度的规定仅限于建设项目，范围过窄，而2002年通过的《环境影响评价法》把环境影响评价扩展到了宏观规划层次，引入战略环境影响评价，因此他们产生了不小的冲突。

　　立法分歧仍难弥合

　　虽然环保界的学者和立法人士集体同意《环保法》的不足，但在具体方式上，他们却有很大分歧：有人主张废止它；有人主张立即修改；有人主张等条件成熟后再“下手”。

　　主张废止现行《环保法》的理由是，时至今日，我国环境保护方面的单行法律、法规已经趋于完善。作为环保综合性法律的《环保法》实显“多余”。另外，该法是我国环境法制建设“过渡时期”的产物，现已完成使命，故当“引退”。

　　力主保留该法并必须立即着手修改的理由是，《环保法》是我国环境保护领域里的基本法律，其主要任务在于宣示国家环境保护的基本政策，规定环境保护方面的法律原则、管理体制，提出环境保护的基本要求，为环境保护单行法律、法规的制定提供具体的法律依据等。其功能或作用是特定的，其地位也是任何其他单行法律、法规不能取代的。因此，该法根本不存在保留还是废止的问题，而是必须保留。不过，该法毕竟是在15年前制定的，确实已经不能很好地适合当前我国环境保护事业发展的需要，故应作适时修改。

　　还有不少人认为如果马上就修改，弄不好会加速这部法律的“死亡”，因为时机和条件尚未成熟。

　　修改之路在何方

　　尽管在修改上存在很大分歧，但修改的大方向仍是确定的。立法界的人士透露，最近可能进行的修改将从以下几个方面进行修订。

　　首先是立法目的与指导思想更加体现市场经济与可持续发展的要求，同时引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护，促进人与自然的和谐，使环保法更具价值合理性。同时立法目的表述上应注意污染防治与资源保护的结合，注重公民环境权益。

　　其次是有必要在环境法的基本法中确认环境保护的基本法律原则，使其在内容上应具有根本性；同时在效力方面应可以贯穿在全部环境法中，适用于其他各种环境资源活动的指导性行为，并体现环境保护中工作的基本方针、政策。

　　现在理论界已经基本确认和公认的原则有“经济建设和环境保护协调发展的原则”、“预防为主，防治结合，综合治理原则”、“开发者保护、污染者治理原则”、“公众参与原则”等。另外，还需增加一些新的重要原则，如环境民主原则、预防原则、资源再生与循环利用原则以及“谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”的自然资源利用原则等。

　　在这些原则的指引下，在基本制度方面，要建立排污即收费、超标排污加倍收费的严格的排污收费制度；将限期治理决定权交给专门负责环境保护与资源利用工作的环境保护行政主管部门，以减轻政府压力、预防腐败；扩大环境影响评价的范围，引入战略环境影响评价。此外，还须明确规定清洁生产制度、公众参与制度、环保基金制度、环境标准制度、环境与发展综合决策制度等。

　　在管理体制上，由于我国现行的环境管理是以政府行政管制为主，因此环境行政的公正与否，关系到公众知情权的保障和公众参与的实现。而我国现行的《环境保护法》及有关单行法规中还缺乏环境行政管理中公众参与决策的程序性规定。因此，应通过立法明确规定公众参与环境管理的程序。

　　在救济上，环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。我国法院实行不告不理原则，当公民的环境权益受到侵害时，如公民没有主动提起诉讼，法院很难介入。有鉴于此，不少专家建议我国可以借鉴美国法上的“公民诉讼”条款，将自力救济引向公力救济，具体上，可以将我国《民事诉讼法》上的当事人资格放宽，规定在环境诉讼中原告资源可扩大到与案件有利害关系的公民、法人和其他组织；还可以鼓励环境诉讼中的“共同诉讼”(集体诉讼)，以有利于当事人集思广益，节约诉讼成本，也有利于法院及时有效地审结案件。

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