政策性银行的定位之痛

　　定位问题是多年来套在政策性银行头上的紧箍咒。

　　由于定位不明，三家政策性银行的业务互有交叉，而且这种趋势愈演愈烈。

　　由于定位不明，政策性银行的经营运作模式既不是传统意义上的政策性银行，也有别于真正的商业银行。

　　最新出版的一期《银行家》杂志评选出了2005中国十大金融事件和人物。引人注目的是，“十大金融人物”榜单中有三位均来自于政策性银行。他们是：现任国家开发银行行长的陈元；农发行行长郑晖；进出口银行董事长兼行长李若谷。

　　的确，相比于国内商业银行积极的股改上市，外资银行踊跃的跑马圈地，三家政策性银行在2005年取得的成绩毫不逊色。去年11月，国家开发银行行长陈元当选为上海合作组织银联体首任主席，引起了包括西方各国在内的全世界的广泛关注；进出口银行2005年

　　批准的各类贷款和发放贷款分别比上年增长73％和71％，在业务快速发展的同时，连续7年实现了不良贷款绝对额和比率“双下降”；而农发行全年累放贷款2600多亿元，净增800多亿元，一举扭转了持续多年的业务萎缩局面，取得了跨越式的发展。更重要的是，一直悬而未决的政策性银行定位问题也在2005年终于有了眉目，这注定2005年会成为政策性银行发展轨迹的重要转折年。

　　事实上，定位问题是多年来套在政策性银行头上的紧箍咒。1994年，政府设立政策性银行之初，是期冀政策性银行能够承担更多的财政政策任务。但是，随着经济形势的发展，尤其是加入世贸组织以后，政策性银行的定位开始出现模糊，不仅政策性银行之间从事的业务开始互有交叉，而且政策性银行也逐渐涉足商业性银行业务，此举引发了商业银行的反弹和非议。早在1998年，中国银行就曾向有关部门提交报告，指责国家开发银行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。2001年，国家开发银行还专门就种种对国开行从事商业银行业务的不利说法与新闻媒体做过沟通，由此可见政策性银行由于“名不正言不顺”所

　　面临的巨大压力。

　　由于定位不明，三家政策性银行的业务互有交叉，而且这种趋势愈演愈烈。近年来，国家开发银行除了从事“老本行”，支持基础工程建设、基础设施建设，支持西部和边远地区外，也在积极从事海外的金融业务，为“走出去”的企业提供融资支持，再加上陈元当选上海合作组织银联体首任主席，这标志着国家开发银行将在中国企业实施的“走出去”战略中承担越来越重要的角色。其实，这种“走出去”战略融资的主要供给者应属李若谷领导下的进出口银行。也许是不愿将自己的业务“地盘”白白拱手相让，进出口银行计划在2006年发行1030亿元金融债，比2005年有了相当大的增加，同时拓宽放贷的范畴，李若谷强调，不仅要积极支持拥有自主

知识产权和自主品牌产品的出口，还要认真做好进口信贷，并将农产品的进出口及农业对外合作项目纳入了进出口银行的业务范畴。李若谷对进出口银行的中期远景规划为“中外经济合作的平台”。

　　由于定位不明，政策性银行资本金的充实一直悬而未决。目前，国家开发银行的注册资本金为500亿元人民币，中国农业发展银行的资本金为200亿元人民币，中国进出口银行的资本金为33．80亿元人民币。对于商业银行来说，扩充资本金有很多种方法，可以寻找境外投资者，也可以寻找国内的民间资本。但由于政策性银行的特殊性，其增资的方式拒绝这些外来资本，只能由国家注资。原央行副行长李若谷在2005年担任进出口银行行长时，坊间一直流传，李将为进出口银行带去央行50亿美元注资的大礼，其实，这份大礼直到今天迟迟没有落到进出口银行的口袋里。因为政策性银行的注资究竟是应该由财政部来完成，还是由中央汇金公司注入外汇资本金，还未达成统一的意见。

　　由于定位不明，政策性银行的经营运作模式既不是传统意义上的政策性银行，也有别于真正的商业银行。有报道称，国开行就曾公开表示要将自己建成“有政府信用的市场银行，以市场实现政府目标的政府银行”。国开行是这么说的，也是这么做的。国开行不仅利用天然的政策优势，在银行间债券市场上大量发行金融债券，筹集低利率资金，而且积极参与

证券公司的重组，希望拿到资产证券化的牌照，期冀能够转型为真正意义上的大投行。也正是因为国开行既占有国家信用，又进行市场化操作

　　的做法，引起了非常多的争议。

　　政策性银行的定位问题终于在2005年底有了转机。

　　2005年11月，央行行长周小川指出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势。央行人士也多次在公开场合表示：无论从宏观还是微观来看，政策性银行转型为综合性开发金融机构的时机都已成熟。

　　按照央行的设想，转型后的政策性银行将更具竞争力，并在提供国家财力许可的金融服务的同时，可以更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施“走出去”战略提供持久的金融服务。

　　而在2006年1月5日中国人民银行召开的工作会议上，更明确指出，将按“一行一策”原则，分步制定、实施政策性

银行改革方案。央行有关负责人表示，2005年是政策性银行改革方案研究制订的阶段，主要研究在新的条件下政策性银行的职能定位和相应改革措施，经过多次修改、征求意见，部分方案已基本成型，即将进入具体的实施阶段。

　　也就是说，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等三家政策性银行的改革将在2006年正式启动。

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