国家作为强制机构与经济发展

　　在发挥国家作为合同的强制执行者作用的同时，防止国家成为掠夺之手，解决国家问题的本质两难的方法，可分为现代国家制度和传统方法两类。现代国家制度注重在国家制度内部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分权。对经济发展和经济繁荣来说，法治是最重要的。但现代国家制度作为一个整体，实现内部制衡，法治，民主与分权，三者缺一不可。传统方法很多，总体来说，多是使用各种外部力量，来限制一个内部缺少制衡机制的国家机器，包括国家之间的竞争、国家武力的分散、行会的力量、信息和信用等等。

　　法治、民主、分权与经济发展

　　法治之利与民主之弊 民主并不是经济发展的必要前提。世界上有很多国家或地区，没有民主，但经济发展非常成功。回归前的香港就是个典型的例子。香港地区在回归祖国之前，长期处在英国的殖民统治下，一直没有民主，但

香港经济的繁荣举世瞩目。台湾地区在蒋介石父子统治时期也没有民主，但实现了经济起飞。韩国在军政府统治的时代也没有民主，但仍然创造了经济发展的“汉江奇迹”。反而在很多民主国家，经济发展非常差。菲律宾独立以后大部分时间实行民主选举，但经济发展一直不好。印度是世界上最大的、非常稳定的民主政治国家，但长期以来经济发展并不理想，近年来才开始有所起色。还有很多拉美和非洲国家，也搞民主，但经济发展缓慢或停滞，有的甚至倒退。

　　上述这些正反两面经济发展成功的和不成功的例子，说明了民主既不是经济发展的必要条件，也不是经济发展的充分条件。更有甚者，民主对于经济发展，经常是有害的，其原因至少有二：首先，民主政治的实质是多数人专政，剥夺少数人。而世界上有钱人总是少数，成功的企业家总是少数，穷人或不太富裕的人总是多数，所以发动穷人或不甚富裕的人来剥夺富人，这个做法，在民主政治中和非民主政治中一样，是得人心的，常常会获得多数民意支持。不同的是，没有民主程序，多数人就用枪杆子来剥夺少数人；有民主程序，多数人就用他们的选票来剥夺少数人。剥夺，无论谁剥夺谁，都是一种再分配行为，都会对生产、储蓄和投资产生影响；其次，民主政治还有一个特点，就是决策特别容易受利益集团的影响，当权者的游戏就是规则的制定、资源的分配，这些都受利益集团的影响。谁给政党和政治人物捐款多，谁就可以见到政治人物，影响他们的思想；谁跟某个议员利益关系密切、交往多，谁就能争取到该议员的投票。在民主国家里，游说团体可以公开注册，他们代表的都是集团而非社会利益。

　　所以，在民主政治里，存在两种可能性：一种是多数人通过选票剥夺少数人，“劫富济贫”；另一种是强势集团通过政治游说，“劫贫济富”。不管是谁剥夺谁，都不符合公平的游戏规则。公平的游戏规则应该是尊重每一个人的利益和权利，谁也不能通过任何手段抢夺和偷盗他人。任何形式的抢夺和偷盗都不允许，才能消除人们通过剥夺他人而致富的动机和可能性，迫使人们把自己的资源和创造力都用于生产，增加财富的总量。但在民主政治中，种种不合理的再分配，都成为合法，成为政治生活中的重要组成部分。因此，民主对经济来说，是有不利影响的。对经济发展来说，民主之弊，在于它为相互剥夺提供合法的途径，破坏公平的游戏规则，造成效益的损失。

　　那么，在现代国家制度中，什么才是经济发展最重要的条件呢？大家知道，对经济发展来说，最重要的是合同要得到执行、财产要得到保护，这些都是法律与法治的概念。保护产权的意思，就是谁也不能通过抢夺别人的财富使自己致富。有了法治，产权得到保护，激励人们把自己的资源和精力用于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。这就是我们所说的法治之利。

　　回归前的香港，虽然没有民主，但法治的特点非常鲜明。而像印度，像很多其他亚洲和拉美国家或地区，虽然有民主，但政府是腐败的，是民主制度下的无法治国家。如果在民主制度下大家都通过行贿来办事，官僚机器非常腐败，那它在执法时是不会公平的。执法不公平、法治被破坏，经济发展最重要的前提条件就没有了。

　　法治之短与民主之长 民主政治中包含了种种不利于经济发展的因素，但民主仍然是现代国家制度中最核心的组成部分之一。对此，人们可以有不同的解释。有人从价值观的角度出发，认为民主应该是一种权利，人们应该生而享有之。本文不参与这种价值观的讨论，我们仍从国家与经济的关系出发，来认识民主的重要性。

　　经济发展真正需要的，是好的游戏规则，是法治。但法治有个自身无法解决的最大难题，就是：谁来监督监督者，对执法者执法？如果执法者本身——最高统治者个人或集团，不受法律的约束，法只是最高统治者用来管别人的，这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制(rule by law)社会，即统治者以法去管制他人的社会。在这种状态下，统治者自己可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，想守法就守法，不想守法就不守法，而当他不守法时，别人都没有办法强制和迫使他守法。在中国历史上，历朝历代也曾制定和使用过很多的法律法规，例如“大明律”、“大清律”。这些法典，对各种犯罪行为及相应的处罚，都做了明确的规定。比如贪污如何处理、宦官干政如何处理等。有些特别重要的规则，开国皇帝有时甚至用铁券丹书之，悬于宫门，随时提醒自己的子孙，谨记不忘。但这些规定，最后往往没有真正执行下去，因为后来的皇帝自身违法，破坏祖宗定的规则，别人都奈何他不得。

　　怎么样才能管住执法者，使法制(rule by law)变成法治(rule of law)？人们想回答和解决这个问题时，才会明白民主的重要性。民主尽管有种种的弊端，但它有一个最大的积极作用，即它是管最高统治者、最高执法者的。我们经常看到，在真正的民主国家，对最高国家领导人的监管和惩罚，往往比对普通人更加严格和严厉，这就是民主的真谛和威力所在。管住最高执法者，防止最高执法者成为法治的破坏者，从根本上保证法治，这就是民主之长，就是为什么虽然民主会带来诸多问题，却仍然是现代国家制度中的核心组成部分的主要原因。

　　四重分权保障民主 用民主保证法治，接下来的问题是：用什么来保证民主？民主是很脆弱、很容易被颠覆的。许多国家有过民主，后来都被颠覆了。希特勒就是靠民主上台的，但上台以后，他就颠覆民主，搞法西斯独裁。在许多非洲国家、拉美国家，今天是民主政治，明天是军人独裁，给人的总体感觉是，这些国家的民主缺乏某种保证，太脆弱。民主要靠什么来保证呢？从我们的观察来看，世界上能够稳定地实行民主治国的国家，都是权力和资源相当分散，即分权的国家。具体来说，分权是四重意义上的：

　　一是同一级政府不同部门和分支之间的分权，比如司法、行政、立法之间的分权，这种分权的概念是大家熟悉的，人们常用三权分立来概括它。

　　二是不同级政府之间的分权，也就是上下级政府之间的分权，不是搞大一统的中央集权。在这个意义上，分权的概念和联邦制的概念是紧密相连的。

　　三是政府和民间的分权，不是国富民穷，国强民弱，或“只许州官放火，不许百姓点灯”。在这一意义上的分权，与市场经济制度有很大的关系。我们可以看到，实行民主的国家都是市场经济的国家，这一现象恐怕并非偶然。

　　四是民间内部，不同群体、不同人之间的分权，不使财富和权力集中在少数人或利益集团手上。这个意义上的分权，要求一定程度的社会公平，包括分配和机会公平，不允许特权和贫富过分悬殊，机会只对少数人和利益集团开放，对大多数人关闭，有人无所不有、无所不能，多数人却一无所有，连机会和希望也没有。我们看到，在拉美和其他民主非常脆弱的国家，常常是分配和机会都极其不公平的社会。

　　分权对保证民主非常关键，原因是，做任何事情都需要有资源。如果国家的某个部分，社会上某个个人或利益集团掌握的资源足够多，他们用这些资源来颠覆民主的能力就相应强大。而如果其他人掌握的资源有限，他们阻止利益集团颠覆民主的能力也就相应有限。颠覆民主的力量强，对颠覆民主行为进行监督和反对的力量弱，民主就没有保证了。所以，为了保证民主，需要有分权，包括分享国家权力和经济资源，不允许政府中间的任何一部分、社会上的任何一部分人，掌握过多的资源和过大的权力。

　　传统制衡方法与经济发展

　　在人类发展的历史上，绝大多数国家的绝大多数时候，都没有法治、没有民主、没有分权。因此，如前所述，统治者使用国家权力，强取豪夺，导致经济崩溃的例子屡见不鲜。但这并不是说，离开了法治与民主，就完全无法约束国家，限制掠夺，经济就一定且随时会走向崩溃。在人类历史上，曾经存在过很多国家体制以外的、非法治、非民主的机制，来约束和限制国家的掠夺冲动，不让它走得太远。在少数情况下，这些传统的约束机制，甚至为经济发展创造了条件。

　　下面是一些常见的约束国家的传统机制：

　　一，国家之间的竞争。国家之间的竞争能有效制约国家的掠夺之手，这个特点在欧洲历史上表现得最为明显。欧洲从没有出过

秦始皇，没有出现过天下大一统，国家之间总是处于竞争状态，甚至战争状态。在欧洲，哪一个国家的君主过分侵犯公民权利，那些有技能、有财富的人，就会“用脚投票”，离开这个国家，并将自己的技能和财富一起带走。失去人才与物资财富的国家，在国与国之间的竞争中会处于劣势。为了避免这种情况的发生，国家就要在相当程度上遵守社会契约，尊重公民权利。从这个意义上来说，欧洲是很幸运的——没有出秦始皇！

　　中国在秦始皇统一以前，各诸侯国之间的竞争关系类似于欧洲的情况。春秋战国时代，各国为了在竞争中取得优势，也要争夺人才。各国统治者为了让人民安居乐业，发展生产，也要特别注意约束自己，最著名的例子包括越王勾践的卧薪尝胆和秦国的商鞅变法。卧薪尝胆使越国实力猛增，得以战胜吴国，称霸天下。同样，变法最彻底的秦国，也以经济实力的增长为基础，得以在竞争中胜出，扫平六国，实现四海归一。

　　二，国家内部武力的平衡。如果一个国家内部的武力并没有完全统一，各个武装力量之间形成某种程度的制衡，国家的“掠夺之手”就会受到相当程度的制约。很多学者都强调宪政对英国经济发展的关键作用。但实际上，即使在实现宪政以前，英国的王室也不能像中国的皇帝那样大权独揽、令行禁止、为所欲为。宪政革命以前的英国，国王拥有国内最强大的武力，但国王对武力并没有垄断权，各地的贵族乡绅也有自己的武力。武力的相对力量对比是，国王的武力最为强大，超过任何单个贵族，但如果贵族们联合起来，他们的武力就超过国王。所以国王也不敢随意修改游戏规则，特别是那些牵涉到多数贵族共同利益的规则，侵犯他们的利益。在这种情况下，武力和武力之间达到了一种平衡。这种武力平衡的另外一个典型例子，就是日本。日本虽然一直有天皇，但长期以来幕府的将军是实际的最高统治者。将军下面是大名，他们有自己的封地，有自己的经济基础，同时也有自己的武装力量，即武士。在武装力量的结构中，幕府的力量最强大，多数情况下，大名还是要听幕府的。但如果幕府侵犯大名的利益太过头，大名也可以联合起来，使幕府受到很大的制约，甚至威胁到幕府的生存。这是国家内部武力的平衡。在后来的明治维新中，一些大名联合起来，武装倒幕，要求政归天皇。在此过程中，联合起来的大名武力之强大，使这一观点得到充分的映证。

　　三，行会抵制。格雷夫(Avner Greif)、米尔格罗姆(Paul R. Milgrom)、诺斯(Douglas C.North)和温加斯特(Barry R. Weingast)等人曾经讨论过中世纪的行会是怎样抵制君主侵犯商人利益的。在中世纪，君主若侵犯商人的利益，商人是没有力量反抗的，他们能惩罚君主的惟一手段就是经济抵制，即离开这个国家，不在这里做生意了。在没有建立行会以前，曾经出现过一些这样的抵制，但是都被君主瓦解了。因为如果别人都不来做生意的话，谁到这个国家来做生意，就会更加有利可图：这既得益于市场上没有其他商人的竞争，也得益于君主为了破坏抵制而提供的很多优惠。君主正是利用这一因素，在商人内部造成分化，多次成功瓦解了商人的抵制。

　　建立行会以后，君主就不那么容易瓦解商人的抵制了。因为有了行会的力量，如果哪个商人破坏抵制，去跟那个君主做生意，那么整个行会都会联合起来，抵制破坏抵制的商人，使之在这个行业里面没有立足之地。行会对商人个人的惩罚，从反面抵消了君主收买和分化瓦解政策的效果，使得商人之间更容易取得内部协调，采取集体行动，抵制敢于侵犯他们利益的君主。

　　四，模糊信息。可以说，在古今中外几乎所有的国家中，模糊信息在一定程度上都起到了遏制国家“掠夺之手”的作用。从机制上来讲，政府只能收他们知道的、看得见的钱。如果他不知道谁有钱、钱放在哪里，这个钱就无法收到。模糊信息机制发挥作用的一个典型例子，是世界上的贩毒集团大量使用现金交易。贩毒人员提着装满现钞的箱子到处跑，因为他们知道，通过银行系统交易，资金的来龙去脉就很清楚，容易被政府掌握，遭到政府打击。尽管全世界的政府都在打击贩毒团伙，但还是无法彻底消灭他们，其中一个重要原因就在于，现金交易制造了模糊信息，模糊信息使打击犯罪更加困难。

　　中国人历来也是非常善于使用模糊信息来保护自己财产的。据说有一位著名的国画大师就常把金子藏在破砖头里，然后把破砖头随意扔在院子的角落里。“此地无银三百两”的故事，大概也反映了藏钱这一做法在中国的普遍性。更有意思的是，中国是世界上少有的政府允许甚至鼓励模糊信息、保护个人财产的国家之一。中国政府在2000年以前实现的匿名存款制度，和改革开放以来允许人们大量使用现金进行交易，就是一个典型例子。匿名存款制在韩国经济发展中也使用过。白重恩、李稻葵、钱颖一和王一江四人对此曾有过专门的研究，这一研究的主要结论，即模糊信息有利于保护产权，具有一定的普遍性。

　　五，技术条件和税收成本。在传统社会中，受技术条件的限制，在那些高山阻隔、时空断裂的地方，政府要派驻足够的力量，建立常设的结构，管理当地人民，课税征赋，成本会相当高。落后的交通和通信条件所造成的高昂税收成本，使政府只能用最简单的形式，征收有限的赋税，这在无形中保护了那些边远地区人们的利益和财产安全。中国传统社会中的“桃花源”，就属于这种情况。山高皇帝远，管理成本过高，也使得政府无法及时掌握和了解地方经济活动，这又加重了模糊信息，进一步限制了国家掠夺地方财富的能力。实际上，中国历史上，人们有时会利用落后的交通和通信技术条件所提供的保护，躲进生活条件恶劣的深山老林，以躲避国家的横征暴敛和苛捐杂税。

　　六，重复博弈中的信用机制。除了体制外部的因素，前面我们还曾指出，作为坐寇，统治者为了自己的未来利益，经常也会自己约束自己。这个现象背后的原理，是博弈论中大家熟悉的“大众定理”，即在无限次重复的博弈中，可能产生大家遵守信用的好结果。

　　七，非传统制衡机制的局限性。有人可能会问：说民主是法治的保证，为什么有一些国家和地区，能在非民主的情况下长期实行法治，实现经济的高速和持续发展呢？回答是：以上所提到的一些体制外制衡机制发挥了作用。像军人执政期间的韩国，蒋介石父子统治期间的台湾，都处于冷战的前沿，对外部竞争的残酷性，有过切身之痛的感受。外部竞争的压力，使得这些国家和地区的统治者，必须注意约束自己，这就在相当程度上确保了其内部法治的有效性。另外，像回归之前的香港，其法治一方面是由新闻自由和英国本土的民主来保证的，另一方面也是与像新加坡等东亚其他地方进行“制度竞争”的结果。

　　有人或许会进一步问，既然存在这些国家体制外的制衡手段，还有必要强调法治、民主、分权，强调现代国家制度吗？应该说还是很有必要的。原因是，这些体制外的制衡手段，都有很大的局限性和负作用。像欧洲国家之间的竞争，虽然遏制了君主的过分掠夺，但也导致了国家之间的诸多战争，而战争的破坏力是十分巨大的。这个就是损失。从这个意义上来说，欧洲也很不幸——没有出过秦始皇！欧洲是历史上主要国家之间发生战争最多的地方。像中国在清朝所谓康乾盛世的康熙、

雍正、乾隆年间，实现了连续140多年的和平与稳定，这在欧洲历史上是难以想像的。

　　中央和地方的武力平衡，也有很大的代价。它导致了市场的分割，不利于形成有足够规模的统一市场。而通过模糊信息来从事交易，虽然保护了自己，但是交易人之间发生矛盾的时候，就没有国家来强制保障合同的执行。换句话说，虽然没有政府来掠夺你，但是你也得不到政府保障合同的执行这个好处。窖藏金银虽然安全，却无法进入交换和生产领域，无法用于投资和升值，这对社会经济发展来说，损失是很大的。所以，主要靠模糊信息来保护产权，经济可以简单重复，但很难有大的发展，很难产生大型的现代化企业。熟悉“大众定理”的人也知道，“大众定理”中的均衡是非常多、非常不稳定的，什么结果都可能出现。所以，靠这种自我约束来限制统治者，有效果好的时候，但好的效果却完全没有保证。特别是，如果对未来博弈次数的期望，从无限次减为有限次，无论是有限重复多少次，好的结果都一定会消失。因此，皇帝的后代屡屡破坏规则，开始过分掠夺，从博弈论的逻辑来看，也就不奇怪了。

　　还要特别强调，用传统的和体制外的制衡手段，来遏制国家的掠夺之手，不仅有很大的成本和代价，而且这些成本和代价，会随着技术进步和社会发展，越来越大。当今的技术条件，已使国家的强制手段大大加强，由空间、时间和信息等原因决定的税收成本大大降低，现代社会里国家所具备的强制能力和掠夺能力，是前所未有的。因此，当今社会比过去更加迫切需要有制衡国家的力量。与此同时，国家之间的战争，从冷兵器到热兵器，又从常规武器到大规模杀伤性武器，其破坏力已不可同日而语。这时，大国之间若继续靠武装竞争和战争来互相制衡，风险与成本之高，已无法承受。从经济本身的需要来看，在传统社会中，交易的种类有限，规模很小，更可能依靠私人之间的关系、社会约束、个人信誉、血缘关系等机制，帮助个人间履行合同。但经济发展到一定水平之后，大规模投资、科学研究、创办和管理现代企业，这些活动，牵涉到的人特别多，金额特别巨大，时间特别长，产权关系特别复杂，这个时候就不能靠私人关系来维持合同了，而是需要法律来确定各方面的关系，需要国家来作为合同的执行者，来保证这些关系的严肃性。没有现代国家制度，要产生现代化企业，会困难重重。继续采用模糊信息，成本就比过去大得多。由于这些原因，现在比以往任何时候都更要提倡现代国家制度，提倡用法治、民主和分权的手段，来解决国家制度设计中的“本质两难”。

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