珠三角规划17年经历从城镇体系到城市群大变迁

　  □赢周刊记者 梁雯昕

　　早在1989年，广东省已经开始了第一次的城镇体系规划。当时国家建委还没有明确的编制规划，由政府主导的城镇体系规划珠三角还是全国第一个。从那时起到今年8月底省政府通知贯彻实施的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020)》，珠三角的城市群规划已经有17年了，这十几年的成果如何？

　　从城镇体系到城市群

　　蔡人群教授是广州地理研究所的经济地理专家。他回忆说，在上世纪80年代末，全国有东北、京津唐地区和珠三角等几个经济带，互相之间一些功能不明确，导致盲目竞争。有鉴于此，1989年，当时的省建委委托他们进行一次规划，把珠三角的城镇建设成规模结构合理，职能各具特色，地区布局有序的系统，用来指导这个地区单个城市的规划。那时候还没有提出城市群的概念，而是叫珠江三角洲城镇体系。

　　当时的规划提出相邻城镇联合发展，后来改叫整合发展，比如顺德的大良和容奇各自发展，不成气候，也没有办法发挥它们更大的作用。于是，规划对于城镇之间的关系提出许多建议，比如建议江门和新会联合发展，成为一个大的城市。尽管新会很反对这样的安排，结果还是实现了。这一轮城镇体系的规划在1990年由省政府批准实施，这只是开了个头，很多规划还不完善，尽管头一回的摸索无法与后来的规划规模相比，但是对90年代的珠三角城市发展建设也起了一定的指导作用，全国很多地方也开始修编规划了。后来建设部就编制了一部《城市体系规划编制办法》，就是基本按照珠三角这一轮规划的内容来编制。

　　在1994—1995年，谢非书记就提出要编制珠江三角洲现代化建设规划。这个规划包括产业发展、基础设施建设、环境保护，也包括城镇的发展，当时省建委进一步修编了第一轮的规划。蔡人群教授是这一次现代化建设规划的基础设施组组长。当时有专家提出城市群的概念，省建委和省计委就感觉到这个名字比较通俗，于是接受了这个说法。当时把珠三角的大城市群划分为三个都市圈，根据三个都市圈的不同特色来进行规划：东部——珠江口东面深圳

东莞一带；北部——广佛都市圈；西部——中山珠海江门组成西部都市圈。

　　规划中把珠三角的用地分成三种类型，按照不同的开发要求划分为重点开发区、限制开发区和不准开发区。这一轮规划更强调要发挥中心城镇的作用，广州深圳两个中心，对周边城市起带动作用，推进整合。

　　当时的规划提出珠三角的经济区分成内外两个圈层，社会经济活动高度集中于环珠江口地区，是整个珠三角城镇发展的核心区。而外圈层的经济实力相对较弱，人口也没有那么密集，承担的就是旅游业、资金技术密集的现代大工业，并且向内地辐射和周边扩散的功能。规划重点发展核心城市广州与副核心城市深圳、珠海间形成的发展地带，即广深、广珠两个发展主轴。广州是珠三角最具有潜力的增长中心，因此规划中广州要大力发展国际金融、贸易、科研以及国际商务为主的各类第三产业，使广州成为区域性的国际城市。

　　同时，深圳的外向型经济已经颇具规模，对于全国拥有广泛的人缘地缘关系，因此担当的任务是要继续充当开放的窗口和试验场，与香港功能互补，对东部地区起中心作用，成为国际性城市。珠海则因为建设大港条件良好，后备土地资源丰富，主要依靠港口工业和港口贸易发挥其辐射带动作用，可发展临海、临空工业和旅游业，要成为珠三角主要的重工业基地之一。结果，这一轮规划被评为优秀规划成果，在全国产生很大的影响。

　　第三轮规划的编制由中规院主导，新一批中青年专家担纲。

　　有了前两次的经验，又加上国家建设部的支持，这一次规划就做得更加深入，而且纳入考虑范围的区域也更广。这次规划的一个很大的特色是，前两轮的规划不敢涉及港澳问题，现在都纳入珠三角的范畴。一直以来珠三角的概念是自然划分的珠三角，现在该称为珠三角的核心区。省行政部门划了一个大珠三角，把行政范围扩大到32个市县。现在的概念更大了，泛珠其实就是一个经济协作区域的概念。

　　此轮修编强调珠三角内部的协作关系。特别是珠三角的交通系统和基础设施，比如液化天然气、交通运输、供水供气、环保都要统一考虑，还要强调城市间的协调。

　　经济区的内部关系

　　1994省政府提出要搞珠江三角洲经济区，并成立珠江三角洲经济区规划协调领导小组。一个城市体系的规划，要照顾到各城镇之间的利益关系，尤其是关于中心城市的争议，的确是让省政府感到有些棘手。这可以从1995年9月的一次领导小组会议上谢非书记的讲话中看出来，他对大家说，要处理好经济区内部的关系；针对一个省的经济发展中是不是可以有几个区域性的经济中心，他强调这是经济规律本身作用形成的，并不是政府行为或者政府意志的安排。“我们应该有信心把珠江三角洲经济区搞好。不要以为市与市之间的问题很难解决、关系不好处理”。

　　广州与深圳、珠海三个中心的关系一直是很受关注的。广州作为综合性中心城市，不论在工业、第三产业和文教卫生方面，地位在华南无可替代。而深圳现在的城市规模很大，居住人口1200万，已经超过了广州，而且GDP已经接近广州，在全国的地位提得很高，尤其是金融地位。

　　深圳的用地面积比香港大一倍，和香港的关系也需要联合发展，两者之间有千丝万缕的关系，蔡人群教授个人认为自由往来是时间问题，他认为深圳和香港可以成为世界上唯一的一国两制的城市综合体。深圳发展工业的条件比香港好，香港的集装箱码头已经有了达到极限的迹象，而且装卸成本比深圳要高得多，于是和记黄埔看到这一点，与深圳联合发展盐田港，有香港的资金注入和管理经验，如今深圳的集装箱码头吞吐量已经和台湾高雄港不相上下。

　　其实，珠海当初很寄希望于九洲港，可是也有许多的专家反对，而结果九洲港的淤塞最终打破了珠海对它的殷切期望，珠海转而开发高栏港。珠海市在珠海建国际机场，结果也没有什么国际航班选择在此降落，因为附近澳门、香港、深圳和广州都有大型机场，而且都比珠海有优势，其最大的作用似乎只能用来搞搞航空展。这些年珠海也一直在苦苦寻找出路，甚至拿出廉价的土地来搞大学区，但是也未能让珠海的经济能有很大的飞跃。可以说，珠海的发展速度与当初1994~1995年的规划预期是有差距的。

　　三个都市圈的中心城市中，珠海的表现未如人意，而广州与深圳乃至整个珠三角的经济发展后劲也成为亟待解决的问题。因此，面对新的形势——港澳的回归和泛珠三角的建立，珠三角的新规划是势在必行的，于是便有了2004年的第三轮规划。但是中心城市的争论与分歧持续到今天依然未解决，在新的一轮规划里，各个城市的分工并没有很多改变。

　　新一轮的规划依然提出要搞广州、深圳和珠海三个中心，不过广州和深圳是区域性主中心，而珠海则是副中心。主中心广州不但要做经济中心，还要做文化名城、山水之都；深圳强调与港澳的功能互补，重点发展金融、外贸和会展高端服务；副中心珠海则继续完成未完的任务，搞创新基地和高附加值产品出口创汇基地，以及成为滨海风景旅游胜地。 “珠三角要争当团体冠军，不能个个都只想着当单打冠军”，专家常常驳斥“诸侯经济”，但现实是：在利益面前谁也不愿意退让，谁不想当老大呢？

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