2000多亿义务教育财政投入寻求公平高效着陆

　　张昌辉

　　近来，农村义务教育捷报频传。先是全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议召开。接着是，财政部端出了未来5年各级财政将新增农村义务教育经费2182亿元投入的大餐。

　　日前，国务院常务会议又原则通过了《义务教育法(修订草案)》，并且明确提出，义务教育投入将由中央、省、地(市)、县四级政府共同承担，一改“以县为主”的旧制。

　　这一财政倾斜，将有助于缓解农村义务教育经费的饥渴，也将有力地反转失衡的城乡二元教育结构。那么，怎样才能保证这平均每年超400亿元的财政投入公平和高效地着陆？人们将拭目以待。从横向和纵向视角考量财政投入的公平性

　　义务教育是一种基本性的国民教育，它的发展和质量传达的是一个国家、一个民族的文化素质和精神水准的信息，也制约着其整个教育质量的提高和发展。因此，对于作为公共产品的义务教育，其投入原则上只能由政府和社会来承担，而不能靠个人和市场自发地调节。政府的主导角色绝不能“缺位”。

　　针对我国教育投资结构不均衡的现状，中央决定，将财政新增教育经费主要投向农村，尤其是率先在西部地区到位，这无疑是个顺民心、得民意的正确举措。并且，有关部门已经郑重表示，对于地方财政提供的新增928亿元经费预算，如果地方财力紧张，中央财政会通过资金调拨、转移支付等手段保证资金到位。

　　不过，财政投入“铁板钉钉”是一回事，而保证这笔巨额财政投入的公平性则是另一回事。

　　投向农村、首先投向西部，大方向是清晰的，但中国农村很广阔，即使是西部农村状况也很不平衡。甘肃和云贵不一样，新疆和西藏、青海也差异显著。因此，简单地采取“一刀切”，按人头均分，看似公平，交易成本也很低，但公平性就难以满足了。

　　那么如何来保证这笔财政投入在横向分配上的公平性呢？笔者认为，决策者在进行经费划拨时，不仅要有“标准生均成本”(每个学生的平均财政投入)的基本概念和标准，还要有“地区级差额外补贴”的概念和标准。教育学者杜育红在《教育发展不平衡研究》一文中以省为分析单位，系统地分析了各级教育经费的地区性差异。文章指出，在1988年至1996年期间，我国小学和初中的生均经费省区间的差距在不断加大。因此，决策者必须正视地区间的这种历史投入的不平衡性，通过“额外补贴”和转移支付，来尽快消弭这种地区间教育经费投入的失衡，尽快减少地区间的教育发展“马太效应”。

　　与此同时，教育经费投入的纵向差别也是有目共睹的。教育学者王蓉在其《“十五”期间我国贫困地区义务教育经费的地区性差异研究》中分析指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。王蓉还指出，一县之内的各种类型学校之间存在严重的资源分配差异。

　　这表明，在一个地区内，生均教育事业经费，“重点”与“非重点”学校所获经费是有差别的，而且差别还在不断扩大。因此，有关决策者在分配义务教育经费时，应该真正贯彻公平原则，把财政经费这个稀缺资源落实到最底层、最需要的学校和人群中。

　　在笔者看来，义务教育的财政投入，首先应该是“雪中送炭”，然后才是“锦上添花”，底线是财政投入不能搞“逆向选择”。遗憾的是，执行过程中“逆向选择”的事在许多地方却时有发生。用科学机制保障财政投入的高效运行

　　关于2182亿元巨额预算教育经费的投入运行，有关部门已经放出信息，中央财政的预算资金到达地方后，将进入专门为农村义务教育经费设置的专户，实行“专款专用”，地方在使用预算资金时，要将方案上报国务院，待批准后执行。走完这些程序当然都是十分必要的。

　　有关部门还特别提出，对于农村中小学所需要的教育经费、校舍维护等经费的使用，要“校财局管”，也就是说，学校的经费由地方财政局和教育局联合管理。

　　有关决策者之所以要设计“校财局管”机制，也许是考虑，预算资金一旦流转到教育部门，由教育一家“说了算”，就有可能失去“监控”，从而有可能造成教育资源配置的不公平和不均衡，甚至是浪费。应该说，这种担心也绝非是“杞人忧天”式的多余。因为，以往教育经费被截留、被挪用的例子实在是不胜枚举。

　　但是，“校财局管”机制也可能由此引发出运行效率的耗散。因为在当下的环境里，相互牵制往往也就意味着相互扯皮。同时，谁能保证掌管财政大权的人就不会徇私、偏心，不会被公关、甚至贿赂呢？

　　因此，有鉴于此，笔者认为，要保证财政经费高效、顺畅地运行，首先是要改革国家教育投入预算管理体制，使有限的教育投入发挥更大的社会和经济效益。具体地说，一是要将财政性教育基金统一管理。因为在现行体制下，教育事业费属于

财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。这种教育经费管理体制的弊端在于，教育部门人权、事权、财权不统一，导致一些地方教育经费专款挪作他用、教育经费安排与实际需求脱节、教育资源浪费等现象时有发生。二是要建立统一的部门预算。在预算中将教育事业费和教育基建支出合并，实现教育经费预算单列，将其预算科目细化、级次升格。从而实现教育事权与财权的统一，使教育发展与政府对教育拨款相协调，提高教育资源的使用效率。三是要将教育经费的分级拨付方式改为国库直接支付。这样做，有利于财政加强教育资金管理，也有利于教育部门高效地运作财政投入。

　　其次，要建立教育投入资金使用的监督机制。有必要成立一个教育财政经费监督委员会，由财政、教育行政官员、校长代表、专家代表、家长代表组成。以稽核、监督资金的拨付与使用状况、使用效果或效率。当然对教育拨款还必须通过政府

审计、人大监督形式来监督。

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