当前天然气定价机制存在的问题及改革取向

　　■大势观察■刘满平

　　从2005年10月下旬开始，西安、重庆、成都、郑州、南昌等地相继出现了天然气供应紧张局面，从直接原因看，是冬夏用气峰谷差较大，天然气消费结构不合理；但根本原因是目前我国天然气定价机制不合理，市场价格偏低导致了天然气需求过度膨胀，天然气价格形成机制没有起到引导资源的合理利用和优化配置的作用。因此，理顺和改革天然气价格形成 和定价机制是解决“气荒”的根本办法。

　　当前天然气定价机制及价格管理中存在的问题

　　长期以来，我国对天然气工业链各环节的价格实行严格的政府管制，但价格管理方式落后于天然气工业及其市场发展趋势，价格水平不能及时反映市场供求关系和资源的稀缺程度，市场机制在天然气价格形成中的基础作用没有得到应有的发挥。

　　（一）尚未建立合理的天然气价格形成机制，与国外天然气价格及相关替代能源价格相比，天然气价格过低，偏离了其市场价值，影响生产企业的积极性。

　　近年来，随着经济的持续增长，基础能源、原材料价格都有较大幅度的提高，生产企业的成本也随之增加，而天然气价格除2002年因国家提高天然气质量标准每千立方米价格提高30元外，一直未能随市场供求和相关替代能源价格的变化而及时调整，导致国内天然气价格与国外天然气价格及相关替代能源价格相比偏低，也影响天然气生产企业的积极性。据中石油公司透露，由于化肥和甲醇生产的天然气使用价格最低，凡是给化肥厂输送天然气原料的天然气供应商包括中石油公司在内都是亏本的。

　　1．与国外天然气价格相比。2004年中石油、中石化的天然气平均出厂价格为592元／吨（不含

增值税）。仅相当于美国天然气井口价格的37．3％，与日本、韩国、欧盟进口ＬＮＧ（液化天然气）到岸价相比，分别为它们的41．7％、40％和45．2％。

　　2．与相关替代能源价格相比。据测算，天然气热值为8700大卡／立方米，与原油、液化气的热值比分别为1：1．15：1．38。目前，原油一、二档平均价格为1020元／吨，计划内液化气价格为1200元／吨。按照同等热值计算，与原油的比价，天然气价格应为887元每千立方米；与计划内液化气的比价，天然气价格应为870元每千立方米。我国现行天然气井口价格仅仅比煤价略高，明显低于同等热值的原油、液化气价格。

　　（二）天然气价格偏低导致消费结构不合理，天然气需求膨胀和低效利用，供应面临严峻挑战。

　　由于天然气价格较低，而且相对煤炭而言又是清洁能源，因此，近年来全国各地掀起一股“煤改气”、“油改气”热潮。不仅城市供暖改烧天然气、

出租车燃料改用天然气，而且许多工业企业的燃料也纷纷改用天然气，消费结构发生了较大改变。比如，甲醇、化肥等天然气化工项目以及燃气电厂等工业项目近年来快速发展，耗气量日趋增加。在2004年中国石油222亿方天然气销售量中，城市燃气占40．57％，化工原料占40．72％，工业燃料占15．21％，发电占3．5％。在世界整体天然气消费结构中，化工仅占4．1％，而我国化工用气比重超过40％，明显偏高。

　　在结构改变的同时，我国天然气需求近几年激增，供给压力逐年加大。近年来，我国天然气需求平均年增速高达11－13％，而国研中心发布的“中国产业景气报告”认为，2006年天然气国内需求增速将达到21％。另据中国可持续发展油气资源战略研究报告预测，2000－2020年，我国天然气需求量年增长率为10．8％，而天然气的生产增长却远低于需求增长，年增长率仅为7．5％，供应缺口逐年加大：2010年国内天然气需求量为1200亿立方米，国内生产830亿立方米，缺口370亿立方米；2020年国内天然气需求将达到2000亿立方米，国内生产1100亿立方米，缺口900亿立方米，对外依存度将超过45％，可能带来能源安全隐患，制约经济发展。

　　（三）天然气价格偏低造成资源低效利用和投资误导，不利于建设

节约型社会。

　　为支持农业生产，长期以来国家以低价天然气供应给化肥生产企业。然而近年来，因国外天然气价格上涨，北美、东亚和欧洲地区部分化肥厂停产或关闭，导致国际市场尿素价格上涨，我国化肥出口量增加，2004年出口量达390万吨，创历史纪录。利用低价天然气生产化肥再出口，挫伤了天然气生产企业的积极性，造成经济关系的扭曲。

　　其次，过低的气价导致天然气需求过度膨胀，气区所在地纷纷规划在未来几年上天然气工业项目，特别是天然气甲醇项目，都是基于目前国内天然气价格水平评价的。这种大上天然气加工项目的现象，容易造成部分产品产能过剩，一旦天然气价格理顺，很可能导致项目亏损，给地方经济带来沉重包袱，也造成天然气资源浪费。

　　（四）价格“双轨制”增加了天然气配置上的难度，部分用气企业过分依赖国家的低价政策。

　　长期以来，国家一直将天然气划分为计划内气量和自销气量，并对计划内外气量实行不同的价格政策：计划内天然气价格和政府指导价两种价格形式，计划内天然气出厂价格实行中央政府定价，在考虑生产企业生产成本的基础上，按用途分为化肥用气、居民用气、商业用气和其他用气价格，根据各类用户的承受能力区别定价。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济发展对能源需求的逐年增加，这种价格管理的弊端也逐步显现出来。一是由于用户用气量中计划内气量比例不同，同类用户实际承担的天然气到厂成本差异较大，使下游用户企业处于不公平的竞争地位。二是由于实行价格双轨制，且计划内和自销气价格差距较大，增加了天然气资源配置的难度，天然气用户要求多安排一些计划内气量，而天然气生产企业则希望减少计划内气量，增加自销气量。

　　另外，价格“双轨制”使得计划内用户过分依赖国家的低价政策，个别行业甚至存在浪费现象，造成天然气能源不能高效利用。

　　天然气价格改革应当遵循的原则

　　（一）天然气价格改革一定要与我国天然气发展现状相适应。

　　国外天然气市场的发育经历了三个时期：初期、发展期和成熟期。在初期和发展期的相当长时间里，天然气产业都处于垄断经营过程，政府对天然气价格实行严格监管；在发展后期和成熟期，政府的监管逐步放松，进入完全的市场化经营。我国的天然气市场存在开发程度低、气源远离市场、管输不发达及供应商单一、缺少完善的法律法规等特征，处于产业发展初期或发展期的初级阶段。因此，我国天然气定价机制改革也应根据这一特点，不符合天然气发展水平的价格改革，只能取得适得其反的效果，阻碍天然气事业的发展。

　　（二）作为竞争性产业，市场化是天然气价格的终极目标，但由于天然气是又是基础性产业，应积极稳妥、有序有别地分步推进天然气价格改革。

　　我国天然气定价不能逾越市场发展阶段，不能照搬国外天然气市场的发展历程，而要结合我国实际，向着有利于天然气价格最终由市场竞争形成的方向改革。同时，天然气价格的变动对所有行业和人民生活有很大的影响，因此，在价格改革过程中，不能一刀切，力度不能过猛，不仅要考虑新用户的利益，同时要考虑历史遗留的老用户的承受能力，应逐步过渡，尽量减少对社会的冲击。

　　（三）应当坚持油、气合理比价原则。

　　我国天然气消费结构失衡、供需矛盾紧张的直接原因之一是天然气与其他可替代能源比价过低。从生产企业角度讲，在勘探开发过程中，气田建设投资与油田建设投资基本上呈等比关系，采气成本与采油成本的构成大部分是相近的。从用户角度讲，无论用于原料还是用于燃料，可以选择多种能源。虽然选择过程中需要考虑设备、技术、效果、环境等因素，但等热值能源价格比是用户选择能源的主要参考因素之一。从价值规律上讲，价格由价值决定，价格应与价值相符，气的价值在于它能够提供热值、提供能量，热值是衡量天然气价值与价格的重要尺度。油、气等价原则正是价值规律在天然气市场定价中的具体体现。

　　近期对改革天然气价格形成机制的理论探讨

　　理论上，有两种机制能够使天然气的价格客观地反映其市场供求和资源稀缺的程度：市场竞争的方法和等效替代的方法。一般来说，在市场经济发达、竞争充分的西方国家，天然气价格基本是根据天然气商品市场供需情况，以及生产者生产成本与消费者价格承受能力，通过供应商之间竞争的办法由市场自发调节，反映其市场供求和资源稀缺的程度，国家对天然气市场进行宏观管理主要运用进出口配额和通过税收手段。在发育不成熟的市场中，通过参照替代能源的价格来确定天然气的价格，也可以使天然气价格客观反映其市场供求和资源稀缺的程度，即采用“合理比价”的方法。后一种方法应用的前提条件是替代能源的价格必须能够真实地反映它们的市场价值，在我国目前能源价格还存在一定程度扭曲的情况下，后一种方法的应用必然会受到某种程度的限制。

　　在我国天然气市场发育不成熟以及能源市场的价格存在一定程度扭曲的情况下，如何使天然气的价格反映其市场供求和资源稀缺的程度？目前实际可行的做法是，可以考虑与国际市场价格接轨的定价方式，这种做法在国内天然气供应缺乏竞争，而经济改革又要求天然气价格逐步走向市场化的国家得到了普遍应用。将这种做法移植到我国，具体做法是：

　　（一）由于我国东部地区的需求增长主要依靠进口ＬＮＧ（液化气）来满足的，因此，东部市场城市门站价格的确立应以国际市场ＬＮＧ到岸价为基础，加上ＬＮＧ的储存、再气化和管道运输成本，形成我国东部市场城市门站价格。

　　（二）由于我国天然气资源主要分布在西部，因此，西部各气田的天然气出厂价格采用市场净回值定价原理，根据我国东部市场的城市门站价格，减去从我国西部气田到东部市场的管道运输成本和储存成本，就形成了西部天然气出厂价格，其他地方的天然气出厂价格可以由买卖双方按照政府的定价机制协商确定。

　　（三）由于天然气产业链是由生产、管道运输、分销、零售、天然气终端利用5个环节组成的，其终端的零售价格也可以按其产业链不同环节的垄断或竞争属性层层制定。首先确定天然气出厂价格后，根据“成本加利润”方式由政府根据投资者的经营成本和利润以及城市天然气销售公司经营费用，并考虑通胀因素来确定天然气运输企业的管道运费，之后的零售价格短期内仍由政府指导确定，以后可由地方政府参照中央政府的指导价格来确定。

　　目前国际市场天然气价格在高位运行，如果采用这种方法一步调整到位，势必会引起国内天然气价格在短期内急剧上升，为了减少价格机制改革对经济和社会的冲击，可考虑采取循序渐进的方式，将价格逐步调整到位。

　　天然气价格改革中的其他问题

　　（一）天然气供应企业绩效及天然气价格监管问题。

　　天然气供应属于网络型的公用事业，存在着很强的进入壁垒，属于典型的完全垄断型市场结构。同时天然气产品又是关系国计民生的重要公共产品，具有相当的敏感性，因此天然气定价必须接受政府监管。在政府监管政策上，可以采取以收益为基础的绩效监管，如价格上限控制和收入上限控制。这两种绩效监管政策可以促使企业降低成本提高利润。价格上限控制促使企业增加销售额从而增加收入。收入上限控制切断了销售和利润之间的联系，促使企业更加积极地提高用户能源效率，既保护了消费者的利益，又刺激企业提高效益降低成本。

　　（二）天然气价格形成机制改革中的差别定价问题。

　　这个差别定价应当包括分类、分季、分步等三个定价体系。分类即保护农民和城镇居民，应当继续执行按照化肥、居民、商业、供暖及工业、餐饮、宾馆、饭店、车用和其他用气等多种类型用户区别定价。分季指的是天然气价格在不同季节和不同用气高峰执行不同的价格。分步实际上就是让市场逐步适应改革，在一定程度上减缓企业动力、原料等成本上升压力。

　　（三）在天然气价格改革中对农民及城市低收入者的利益保护问题。

　　目前，通过天然气企业供化肥生产企业低价天然气，再通过限制化肥价格来间接保护农民利益的做法，会鼓励天然气的非经济利用，容易导致天然气产业链发生经济扭曲。因此，国家应采取财政转移支付手段把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴。在过渡方案中，可暂时保持化肥企业用气量及气价不变，确保化肥企业和农民利益不受损害；天然气价格由市场形成后，调整天然气资源税，将增加的税收（包括提价增税、所得增税及资源税增加）用于对农民直接补贴，以弥补化肥价格上涨而带来的农民支出增加。

　　同样，对于城市低收入者，也应采取财政转移支付手段通过直接补贴来缓解资源或能源价格的提高给他们生活带来的困难，而不应该通过价格制度来补贴。

　　（作者单位：国家发展和改革委员会价格监测中心）

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