北京大学周志忍：政府自主性与利益表达机制互融

　　见习记者 王娜

　　北京报道

　　利益整合中的政府自主性

　　《21世纪》：政府自主性的含义是什么？

　　周志忍：政府自主性就是能够获得行动的独立性，建立全面协调的机构来制定政策，有效地动员各类资源，抑制市场自组织扩张带来的影响，从而使政府能够成功地实现社会控制。而政府自主性的强弱，就是利益整合能力的强弱，它取决于能否与利益表达机制有效地实现互融。也就是说，和谐的结果取决于和谐的过程，也就是和谐的利益表达。

　　《21世纪》：如今，在一些行业都出现了一些政府部门作为利益主体直接进入市场参与博弈的现象，您如何看待这个问题？

　　周志忍：其一，承认政府是一个相对独立的利益主体，这是我们讨论政府行为的前提。相反，把政府神话成道德的化身，就难以解释政府失灵和公共政策走样，因此政府作为利益主体进入市场参与博弈是现实。问题的关键是，政府在追求自身利益上达到什么程度是可以被接受的，采取什么样的追求和表达的方式是可以接受的。其二，我们谈的政府的自主性更多地表现为利益整合的问题。由于知识能力等方面的局限，有的群体天然地处于表达弱势。政府要通过制定公共政策进行平衡，对弱势群体有所保护。

　　《21世纪》：那么，政府又该如何摆脱强势“利益联盟”的影响，保持一定的自主性？

　　周志忍：这在政府决策中是一个悖论，这个悖论在房地产行业演绎得可谓淋漓尽致。因为政府是独立的利益主体，就天然具备多元化的动机调控房价。比如，政府可以通过抬高土地出让金增加财政，可以把公共服务设施的建设转让给开放商，可以获得高额的税收，可以拉动GDP高速的增长率。然而，经济发展对这个行业形成依赖的时候，就很难摆脱行业内强势“利益联盟”的影响。

　　《21世纪》：从哪些方面可以判断出政府制定政策的自主性程度的高低？

　　周志忍：从结果上看，制定的政策或者政策运行的实际结果究竟对谁有利？在国有企业改革的问题上，积极推动国有企业上市，而牺牲了大量中小股民的利益，那么这样的政策设计就没有体现出政府该有的自主性原则和立场；还可以从过程上来看，也就是制定政策的程序问题，是否尽可能地吸纳了不同利益群体的表达。“阳光是最好的防腐剂”，也就是说政府决策公开程度越强，越透明，它的自主性体现得就越充分，我们看政府就像观察浴缸里的鱼，管理学上称为“浴缸效应”。

　　政府自主性的一个衡量指标：公平问题

　　《21世纪》：是不是可以这样理解，政府自主性一个很重要的衡量标准是政府如何处理公平？

　　周志忍：是的。政府在制定政策时应该考虑到政策目标会将政策对象分层，并建立弱势群体的利益保障机制。比如今年进行的医疗体制改革，政策的出发点应该是服务提供机制的市场化，如果目标是减轻政府财政负担和推卸责任，就不公平。在英国，中央政府的财政只给大医院15%左右的拨款，更多地给医疗中心。在社区内，老百姓就近注册一个医疗中心，获得一个家庭医生。小病医疗中心就解决了，大病是由家庭医生代表病人选择合适的医院。各大医院明码标价，形成竞争关系和内部市场。花钱还是政府责任，通过财政拨款体制的改革，在医院之间形成竞争。

　　《21世纪》：政府自主地平衡各个利益群体的需求是一个方面的问题，政府有效地平衡又是另外一个问题了，您怎么看公平和效率之争？

　　周志忍：一位政治学家曾经说过：“正是不把效率放在第一位，政府才有存在的理由。”公平和效率之争是老生常谈了，虽没有结果倒是可以得出一个结论：公平和效率解决的关键在于度，而这个度随着时间、地点和区域的变化而变化。也就是说，政府在不同时期、不同阶段、不同区域对待公平和效率的偏重应该有所区别。另外，公平和效率又是相互替代的关系，重视效率，一定会牺牲公平，而一旦超过了应有的度，两者都会受到损害。

　　《21世纪》：政府2005年在保护弱势群体的利益、建设和谐社会方面，有何作为？

　　周志忍：2005年，政府在建设和谐社会上用了大量的加法，这是有目共睹的。例如，取消农业税、个税改革、宏观调控稳定房价、彻查官煤腐败、建设新农村、加大公共设施服务的投入、推动高官问责等。

　　但是值得关注的是，我们政府在改革开放初期的时候，每年财政收入大概是3400亿左右，现在24000多亿左右，增长了近8倍。而政府的行政成本增加了70多倍，这是不正常的。如果我们可以提高行政管理效率，这部分的节约成本可以为平衡和保护弱势群体的利益做很多事。

　　政府自主性与利益表达的协调

　　《21世纪》：对待弱势群体，政府惯常的思维是提供救济(包括资金和制度供给)，但是如果从弱势群体本身出发来看待此问题，政府是否还缺少为社会弱势群体提供利益表达机制？

　　周志忍：的确如此。公平的结果取决于公平的过程，和谐的结果取决于和谐的利益表达。而我们国家之所以对弱势群体的保护还不到位，就是因为政府决策前的信息收集机制是有利于强势利益群体的。强势的利益群体可以通过一些途径，制造对其有利的信息，并传递到决策层。相反，弱势群体也看到了在中国信息传到了决策层是最有效的处理方式，但是又没有表达的途径，就只得采取上访、示威，甚至比较偏激的表达方式。

　　《21世纪》：政府在决策时保持一定的自主性，以及社会上的利益群体具有相关的利益表达机制，这两者该如何很好地协调起来？

　　周志忍：两者之间是互相促进的关系，如果政府有一个很好的信息整合机制，对不同利益群体平衡得越好，就越能保持自主性。除了一个公平的利益表达机制之外，还需要一个公平的公共利益整合机制，在多元化和制度化的利益表达基础上，有效地整合才能真正体现出政府的自主性。

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