重建乡村组织的窘境

　　贺雪峰

　　取消农业税之前，有过农村调查经验的人都知道，乡村关系与《村委会组织法》规定的指导与被指导关系有很大的差异，其中最为明显的是乡村之间似乎形成了一个强有力的利益共同体，乡村关系似一个黑洞，吞噬了所有村干部。即使选举出来的村干部，也很快被乡村关系的黑洞吞噬进去。因为乡镇的强有力及村干部难为村民谋利，村民对选举失去信心 和兴趣，村民自治成为空谈。

　　乡村之间之所以会形成利益共同体，村民自治之所以会成为空淡，其原因在于乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源，在市场经济条件下，以户为单位的小农很难联合起来，形成与乡村组织强有力的谈判能力，而乡镇是高度组织起来的力量。当乡镇要求村干部为了乡镇目的而工作时，村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民，很快便会倒向乡镇一边。在强势乡镇力量的介入下，村民自治就没有可能。

　　乡镇的主要目的是从村庄收取税费。不仅县市事实上是以乡镇完成税费任务的状况来考评乡镇政绩，而且乡镇不能完成税费任务，乡镇就无法支付教师工资，无法维持乡镇运转，也无法完成种种自上而下的达标升级任务，及其中可能搭车捞取的灰色好处。面对千家万户的小农，乡镇无力直接收取税费，因此，乡镇收取税费离不开村干部。村干部是村民选举产生的，村干部原本是没有协助乡镇向农户收取税费的积极性的，于是，乡镇为了及时、足额地完成税费任务，就需要调动其积极性，其办法多种多样，其中就有了为调动积极性而默许乃至鼓励村干部损害村庄或村民利益的做法。村干部在村庄捞取好处，村民心中憋气不满，而乡镇一般不会查处这些有劣迹的村干部，为什么呢？一个乡镇党委书记对我说，我不能查处他们，因为查处一个村干部，其他村干部就不再有协助乡镇完成税费任务的积极性。农民越是不愿交税费，收取税费越是困难，乡镇就越是要给村干部以捞取灰色利益的好处。且乡镇越是要保护村干部，乡村之间的利益共同体就越强固，村民自治也就越是会流于空谈。

　　但是，取消农业税之后，乡村关系发生了巨变。因为乡镇已经不再需要村干部协助收取税费，反过来村干部的报酬往往由自上而下的财政来负担，之前存在的乡村乡镇利益共同体，就有了被打破的希望，村民自治也就有了真正实现的可能。

　　笔者认为，遗憾的是，国内学界及政策部门对于取税农业税对乡村关系的此种影响，甚不敏锐，并因此提出或实践着一些不切实际的乡村体制改革方向。具体来说，当前国内学界及政策部门的主流思路认为，既然乡村组织过去没干什么好事，取消农业税以后，乡村财政收入也大为减少，为了应对乡村财政减少的压力，取消农业税政策“倒逼”乡村体制改革，撤乡并镇、合村并组、取消村民组长、精简机构、减少人员等，无一不是要将乡村组织从农村中撤出，从而减少乡村财政支出的压力，缓解取消农业税后乡村的财政困境。这种“倒逼”过来的改革，还强有力地将过去一直“只吃饭不干活”或“只干坏事不干好事”的乡村干部精减掉。因此，主流认为，要通过“倒逼”机制，来改革乡村体制；不改革乡村体制，三农问题就解决无望。

　　但问题在于，取消农业税本身的双重作用却有所忽视：一方面，取消农业税后的乡村财政困难可以“倒逼”乡村体制，从而达到“官退民进”。这样，离开了以前一直在盘剥着农民的乡村干部的农民被“放活”，就什么样的奇迹都可以创造出来；另一方面，取消农业税本身，提供了打破乡村利益共同体的希望，也提供了村民自治良性运转的希望。良好的乡村关系及村民自治制度的真正落实，使得在市场经济条件下，农民有了在体制内被组织起来的可能。

　　而令笔者担忧的是，当前主流意见只看到了取消农业税前一种可能的后果，而忽视了后一种可能的后果。

　　取消农业税以后，全国农村正在急速地进行着“官退民进”的实践：村干部减到最少，村庄合并得很大，乡镇机构能撤就撤，公共品也依市场来供给等。然而，令人担忧的是，“官退”之后，农村社会并不会自动“民进”，而往往是黑社会、灰社会及邪教组织的跟进，9亿农民的农村，若被这些黑、灰、邪教组织所控制，其后果不堪设想。

　　正因为此，笔者认为取消农业税以后，十六届五中全会即提出“建议社会主义新农村”的战略是一个十分适时的重要的而且给人希望的战略。建设社会主义新农村的意思大致有二：一是城市化并不能在短期内解决中国9亿农民的出路，农村在将来相当长一段时间还将是中国农民安身立命之所；二是市场化不能解决中国农村的问题，按照市场化的规律，农村人财物外流，农村会日益衰败，建设社会主义新农村，就是要防止因为市场化引致的农村衰败。中央此次提出建设社会主义新农村，是在国家不再向农民征收税费且要大量给农民以财政转移支付条件下的重要战略。

财政部长金人庆说，要让公共财政的阳光普照中国农村。但这里的问题是，国家的大量财政转移支付可以投向何处？若是将国家财政转移支付平均分给农户，或补贴农业，不仅不能起到四两拨千斤的作用，而且对于农民的增收于事无补，建设社会主义新农村就成了一句空话；如果用于建设农村NGO，以NGO作为国家财政转移支付的托手，但农村NGO又很可能成为灰黑势力争夺的空间。

　　笔者认为，惟一可以指望的建设社会主义新农村的力量是现存的、事实上一直在新中国现代化建设项目中起着脊梁作用的乡村组织。有人担心，乡村组织会如税费改革前成为一个联合欺压农民的利益共同体，但这种担心正是忽视了取消农业税已经为打破乡村利益共同体所提供的可能性，同时忽视了目前事实上为乡村组织实现功能战略性转换所提供的可能。

　　当建设社会主义新农村战略正好为乡村组织提供了发挥战略作用的空间，乡村组织也有能力承担这一战略任务之时，我们那些总是急急忙忙的改革者却将乡村组织改革掉了，我们又面临着不得不重建乡村组织的窘境。

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