“重化工业布阵”劫∶破解中盘危局

　　本报见习记者 马 娟 陈 中 谷重庆 黄 飞

　　北京报道

　　重化工“棋局”中的政府角色

　　主持人：近两年来，关于中国是否可以绕过重化工业阶段的讨论在学界进行得如火如荼，但各地已经是“撇开争论，埋头苦干”了。面对各地纷纷上马重化工项目，中国政府有没有一个完整的关于发展重化工业的规划？

　　陈耀：近几年来，中国的重化工业发展速度非常快，重化工业已占到GDP70%以上。各地特别是沿海一带，都把重化工业作为重点来发展，尤其是石油化工，沿海省份包括沿江一些省份，都把石化行业放在重要位置。比如在广东省，未来五年要建五个石化基地，投资总额达1800多亿石化总产值要达到7300亿元，炼油能力到2010年要达到6500万吨。

　　至于规划，以省区为单位的都有规划，但就全国范围来讲，我们并没有看到具体的方案。但是中石油、中石化作为大型国有企业，国家一定是有一个全国布局的。

　　重化工业主要包括钢铁、汽车、机械、

能源、石油化工等等多个行业，各个行业内往往是有规划的。比如钢铁行业协会、汽车行业协会等，它们对本行业都会有一个规划，但综合起来的规划就比较难了。

　　各地方竞相上马重化工业项目，跟重化工业本身的特点有关系。重化工业产业关联度高，延伸的产业链条长，能够带动整个经济的发展，对GDP和税收的贡献最大。比如石化行业里的原油，加工一次后增值的比例是1：4，再往下游延伸生成消费品可增值10倍以上。石油、化工产业的拉动效应，大体上是1：50。

　　主持人：国内十几个省市在争取大型乙烯项目落户自家，长江沿岸的各省市也想借着临水优势争取大型重化工项目。为了争得项目，各地领导纷纷进京游说。那么，在产业布局中如何处理政府定位？中央政府、地方政府分别扮演什么角色？

　　宋国君：地方政府做出上重化工业项目的决策，要考虑很多因素，投入产出比是决策的关键，由于环境风险的外部性问题，实际决策者考虑不足或者不愿意考虑。国家只能从宏观上来制定重化工业的布局，具体的工作还是由相关部门来做。所以要解决这个问题，主要的方向是要让决策者把环境的风险成本纳入决策中来考虑。

　　对于新的重化工业项目布局，政府要考虑到环境风险的成本，风险管理是比较高级的管理，现在重化工业规模很大，这既包括生产规模，也包括发生事故的规模，出现一次事故造成的损失也很大，要把这种成本考虑进去。目前中国的环境评价制度表面上已经很成熟了，但是在执行方面还存在着很多问题。

　　陈耀：环境保护是政府不可推卸的责任，政府应当建立一个有效的制度保证环境和社会的安全。我国有制度规定了重化工业项目的环境影响测评，但在实际操作上仍然有一些问题，我最近参加了众多石化项目组织的环评，就某一个项目来看，环境问题不大，但是如果把这个项目放到跨省界的地区来看，可能就会出现环境问题。

　　另外，单个项目排放可能是达标的，但是几个项目的排放汇集在某一个流域，排量到了一定规模，对环境就会造成很大的威胁。比如，单个来说，湖北和江西的项目都是合格的，但是它们所产生的污染，都往长江里去排，就有一个累计性的问题。所以跨界问题需要上一级部门从宏观上把握。

　　宋国君：这次事故应当分成两个部分来考虑：生产事故本身和事故导致的污染。

　　这起事故比较严重，甚至造成了国际的影响，但不能因此就彻底否定中国目前的重化工业布局，因为重化工业布局涉及的因素很多，环保只是其中之一。

　　陈耀：从宏观的层面上我同意他的意见。我国现在的重化工业大多布局在大江大河的流域，其合理性就在于重化工业需要大量淡水和便利的运输条件。这次的事故跟目前的工业布局并没有绝对的关系。但不等于我国的重化工业的布局没有问题，这次的事故确实能够引发我们的思考，可以对一些重化工企业布局起到警示的作用。

　　最近我在长三角地区调研，发现重化工业的布局密度过高，所带来的环境和安全的隐患非常大，如果在这方面不能提高警惕，将来可能会造成灾难性的后果。长三角地区出现过泄漏问题，运输越频繁，出现事故的概率也越频繁。所以说重化工业布局不能过分集中，而且不能过于靠近居民区。

　　主持人：如何平衡市场和政府这“两只手”在重化工业发展中的作用？

　　叶文虎：看得见的和看不见的手都很重要。虽然主流经济学家认为市场可以使得资源达到最优化的配置，但所谓市场可以优化资源配置，是以利润最大化为标准，而不是以社会、经济和环境综合协调程度为标准来衡量的。另外，市场使资源配置优化，是需要有一个过程的，但这个过程，就往往意味着要付出成本，或代价。假如在这个过程中，政府不插手的话，那么过程将会相当漫长，代价将会极其高昂。从一个企业来说，他谋求最大经济利益并不错，但从宏观上来说，如果所有的企业都只追求自己的经济利益，那么环境污染和生态破坏的损失就只能由社会买单，这显然是不公平的。

　　当所有企业都在追求自己的经济利益的时候，无需付费的公共资源就会受到很大的压力，这个压力很可能超出了环境的承受力。所以，政府一定要进行宏观调控，不能等出了事再去调控。

　　宋国君：需要考虑的因素很多，环境是其中之一。比如自然保护区内就不能建设工业项目。如果明知道地方环境承受不了过多的污染排放，但还是建了过多重化工企业，这就说明政府决策机制有问题。

　　孙佑海：地方和企业决策是否上某个项目，并不是说社会需要10亿吨产能，而全国目前的生产量已经到了10亿吨，我就决定不再上了。有些地方和企业认为,我们有着廉价的劳动力和资源优势，完全可以在别人的饭碗里抢出一块肉来。

　　陈耀：究竟一个行业应该有多少企业来生产，市场需要多大？这个政府是把握不了的。

　　孙佑海：一个地方要上什么项目，政府的确可以发挥很大的作用。比如说选址，企业首先要把项目建议书报给政府发展计划部门。如基本认可,接下来要研究规划定点选址,征地供地,环境影响等等。这几道关政府首先要把住。这几道关过了以后还有供水、供电、交通等部门的供给能力。综合考虑各方面因素后，政府才能最后决定是否上一个建设项目。有些大项目地方定不了,要上报中央政府。

　　宋国君：政府的直接投资是通过国有企业来投的，因为这是市场行为。环境是非常重要的因素，还包括资源、运输的承载力问题。

　　陈耀：在计划经济时代，上什么项目都是国家批的，那时有一个明确的布局。投资是要政府来掌握的。而建立市场经济体制以后，民营经济有了一定的实力，也开始参与重化工业。像河北有一些民营的钢厂，还有长三角、珠三角也有一些民营重化工。民营经济进入重化工业以后，政府应该加强管理。不能只为了GDP，创造就业，还要保持一个好的环境和社会的安全，这是政府的责任。

　　宋国君：如果从防治污染的角度来讲，我觉得考虑的问题足够了。我国重化工业布局总体上来说是合理的。

　　主持人：很多重化工项目被安排到了三线。而三线的西部地区正是我国主要江河的上游地区，势必威胁到下游的用水安全。那么这些历史遗留问题该如何处理？

　　陈耀：历史遗留就要讲到三线了。三线问题是基于国防安全的原则。最典型的是三个字，"山、散、洞"，是三线企业布局的基本原则。所以当时布局考虑的不是经济原则，现在拿经济原则评价它，也没有意义。现在三线布局也做了一些调整，尽可能把过去的布局适应经济原则来考虑。

　　还有一个问题，现在有相当部分的重化工业企业仍然布局在城市中心区，虽然现在做了一个调整，但还没有完成。因为企业搬迁涉及很多问题。这也是一个隐患。重庆的爆炸事件，促使政府下决心去调整。另外，随着城市的发展，原来处于城市边缘的化工企业可能慢慢又被城市人口包围，过去是合理的布局，现在变得不合理了，这也存在安全隐患。

　　叶文虎：这是一个大的历史遗留问题，需要长期的艰苦的处理。首钢的搬迁已经在中央讨论了十年，投资可能届时高达上百亿。这也是原来布下的点，经过几十年的发展，不断的扩张，变成了一个大工厂。今天能不能把这些厂全部都拆掉重新布置呢？我看根本不可能，也不必要。因为国家的财政受不了，民营资本也没有这么大的力量，因此进行摧毁性的改造要十分审慎。

　　环保部门的“责权关”

　　主持人：重化工业对环境的污染有想象中那么严重吗？

　　孙佑海：重化工并不完全等同于高污染。比如，钢铁厂把排放的废气加以利用，将之转化为热能发电，就是很好的出路；钢铁厂的废渣用来做建材，在一些地方已经是供不应求。这就是循环经济,它是解决环境污染问题的治本之策。现在的关键,要抓实的,要在关键环节上肯投入,要解决政策问题。所以首先要把重化工这个概念搞清楚，大家不要认为凡是重化工一律都是制造污染。

　　陈耀：重化工不等于就是污染。因为现在随着新技术的进步，很多过去认为造成污染的一些环节、一些产品，现在基本上都大大的减少了。像火电厂，王永庆投资了福建漳州的一个火电厂，几乎一点烟尘都看不到。但总体上与其他行业比，和轻工业比，重工业的污染相对大一些。

　　主持人：在新一轮重化工业发展的过程中，环保部门应该扮演一个什么样的角色？

　　孙佑海：根据环境保护的法律法规，凡是上新的建设项目，环保部门都要组织进行环境影响评价，这是微观层面的工作；现在环保部门还要介入到政府规划，而这是宏观层面的参与。现在这个制度已经建立起来了，但是还有一个如何实施的问题。现在大家都感觉到了,实施法律要比制定法律困难得多。

　　环保部门难以脱离体制的制约，虽然法律规定在建设项目的审批过程当中，环保部门可以行使“环评一票否决权”，但是环保部门是在当地政府的领导下开展工作，需要政府的支持才行。

　　宋国君：一票否决偶尔会出现在非常发达的地区。

　　孙佑海：你讲的很正确。在经济发达的地方，来投资的企业较多，环保部门可以通过环评对某些企业进行取舍，这时，“环评一票否决权”就会起作用。但对于经济不发达的地方，可能来投资的企业是唯一的，当地政府没有选择的余地，那么环保部门的一票否决权就很难起作用了。

　　陈耀：中国的环境问题存在执法不严的情况。环保管理机构是不是真正发挥了作用？在现在这个体制下能不能发挥作用？这个问题到了应该考虑的时候。 如果环保部门能够建立垂直的由上到下独立的管理体系，这个问题就可能得到解决。体制要理顺，才能够真正让环保部门发挥作用。 现在环境问题已经到了非常突出的时候了，涉及到下一代的生存环境。

　　宋国君：从理论上，各级政府应当管理辖区内的环境问题，而中央政府要考虑流域的污染问题。我也不赞成让所有地方环保机构都直接受国家环保局管理，这是不可行的，也做不到。国家环保总局可以在全国设立几个分局，不是管省环保局，而是直接代表中央政府管理环境保护事务。

　　主持人：环保部门在职能划分上有一些沟通不是很好的地方，在这个方面要不要借鉴一下国外的经验呢？比如美国的田纳西流域管理局(TVA)？

　　宋国君：部门之间信息不共享、交流不充分，这不是环保和水利两家能够解决的。只要是中央财政拿钱得到的数据和信息，要让所有的人都能看到。国家应该做的是让政府把政府掌握的信息向社会开放。

　　陈耀：信息公开还有一个尺度问题。有的信息可能会造成一定的社会不安。我也非常赞成信息公开，因为它有一个好处，有些事情处理是广大民众给你处理，那时解决问题就相对容易一些。

　　田纳西流域管理局是由总统授权，协调灌溉、发电、航运等一系列工作，是一个综合的流域管理部门。它类似于我国的“黄委会”“长委会”，但是我们没有那样综合的权力。主要是一个跨省级的调水分配的管理机构。其实在某些方面是想解决省级之间流域所产生的问题，但是我国与国外还是有很大的差别的。

　　汪劲：我国的七大流域都有流域委员会，隶属于水利部和环保总局。但是这些委员会都没有实权，只能服从于各省规划，无法像田纳西流域管理局一样进行统筹管理。处于河流上游的省份总是把处于下游的省份作为自己的排污场，只有对河流的上游地区给予一定的补偿，才能保证下游河流的清洁。

　　实行环保的垂直管理要真正有权有责，环保部门应该要有权否定当地政府的决定。

　　问责制难题

　　主持人：国家环保总局局长解振华引咎辞职，吉林石化分公司党委书记于力和双苯厂领导均被免职，虽然高官的引咎辞职，给人一种有人承担责任的印象，但对于这样的重大事故，究竟谁应该来承担责任，又应该承担多大的责任呢？我国是否在这些方面有明确的法律和制度规定，来追究相关人员的责任？

　　宋国君：环境风险管理到目前为止未受重视。比如任何城市的大型污水处理厂，如果一天不运行，下面的河会怎么样？这种事故很正常，但是没有人直接负责。一旦事故发生，能天天撤环保局局长吗？

　　陈耀：我觉得问责制不仅是针对双苯厂这件事，还涉及了体制问题。做决策的人和担责的人应该是一致的，只有解决了权责一致的问题才能使问责制产生应有的作用，才能真正让人信服。

　　叶文虎：我觉得首先是政府反应太慢，国家环保总局领导应该承担责任。发生了爆炸，造成了污染，最后变成了一个国际纠纷，这就是一个环境污染事故。发生这样的事情，应急系统和对策应该马上反应。我觉得应该环保总局有应急方案，因为中央要求过各个部委制定这样的应急预案。

　　汪劲：除民事责任，法人犯罪也要承担刑事责任，吉林分公司要承担刑事责任，负责水污染环保部门的行为也可能构成环境监管失职的犯罪。国务院正在进行的调查对于认定当事各方的责任很关键。不过，更为合理的做法是应该由司法部门独立调查，如果独立的司法部门不在第一时间介入，很可能就无法弄清真相。

　　主持人：双苯厂应该是承担不起这么大的损失，这种情况下，我们这个法律还没有完善的情况下，怎么解决呢？

　　汪劲：从我国目前的法律上看，追究民事赔偿责任完全没有障碍，并在环境污染损害赔偿诉讼中采用了举证责任倒置这样的方式。现在大规模诉讼发生的可能性非常大。应对这样大规模的诉讼可资借鉴的是日本的经验，上世纪五六十年代日本的环境问题曾引发大规模诉讼，当时日本有关的法律并不健全，但还是成功解决了这个问题。

　　为了兼顾效率和公平，可以由政府认定不需去法院的人身和财产损失的赔偿条件，满足条件的都要纳入到被害救济的范围。另外一些零星的个体侵害，可以到法院去起诉。

　　孙佑海：关于松花江的污染治理问题将要列入国家国民经济“

十一五”的计划，这说明中央政府对解决松花江的污染问题十分重视。但是,企业也不能因此回避自身对社会应承担的责任。

　　宋国君：关于损失多少？我们专门做了一个评估，但是这个评估算不太准，用很短的时间算出来的数不太准确，花时间长算出来的比较准确一些。如果涉及到跟俄罗斯的赔偿，那就得是双方面的了，要一点一点算了。

　　主持人：在面对这种重大事故的赔偿制度上，给我们什么启示？

　　孙佑海：据国家环保总局的说法,我国已经面临着环境污染事故高发期.如何应对?我认为要未雨绸缪.首先，要研究建立环境公益诉讼制度，明确到底谁有权提出环境民事诉讼。现在民事诉讼法有一个规定，就是起诉者必须和污染案件有直接利害关系。这次受污染的有几百万人，有的受了污染，有的没受污染，主体范围不好确定，在这个情况下究竟谁有权起诉打这个官司不明确。在这种情况下，应该有一个主体有资格代表众多的受害者在法院提起诉讼，不然,一旦所有的受害人都提起诉讼会把社会搞乱；要是一律不允许诉讼，就会引起公众的不满。

　　第二，建议对部分高污染、高风险企业建立环境责任保险制度。有些化工厂是属于高污染、高风险企业，一旦发生事故，所造成的人身伤害、财产损失非常大，企业可能会因此关门，这会使受害者得不到赔偿。因此，国家环境立法似应考虑建立环境责任保险制度，将巨额损失分散到众多的投保人身上，这样可以在一定程度上避免企业因环境赔偿而影响自身和社会的正常运转.赔偿一定要及时，并且要对造成环境损害及时进行清除。所以我认为建立环境责任保险制度可以向社会提供安全的保障。

　　第三，还可以考虑建立国家的环境污染损害赔偿基金制度，在责任人不确定时，可以先从赔偿基金里拿出一部分钱给受害者,先行赔偿，然后再向真正的污染者去追偿。我国在海洋环境保护方面已经建立了船舶油污损害的保险制度，将船舶的保险金集中起来建立基金,发生事故后用基金的钱解决部分赔偿问题。通过松花江污染事故,看来一方面要建立环境污染保险制度，同时要建立环境污染损害赔偿基金。

　　第四,这次事故对环境的损害到底有多大？现在并没有一个权威的机构，根据权威的规则来进行权威的评估。因此,国家适时制定环境污染损害赔偿法,将上述程序和实体问题有针对性的加以解决,是十分必要和迫切的。

　　(本报实习记者盛洁参与论坛整理)

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