税制改革能否平衡中国改革成效仍然有待考量

http://finance.sina.com.cn 2005年12月17日 13:30 中国经营报

　　作者：胡朝辉，张火召虎，梅新育，李乐，傅勇

　　在中国经济转型过程中，科学发展观是统领一切的主宰，货币政策、财政政策概莫能外。这要求中国的税制改革必须完成从单纯追求经济增长到为可持续性发展服务的角色转换。

　　但是，人们往往会陷入两个怪圈。其一是忽略主要矛盾，强调客观原因，从而错失良机。其二，中国人求全责备的思维定式容易成为改革的绊脚石。我们总是梦想平衡各方面利益，实现共赢。即使时机成熟了，相关部委仍然还在论证。我们会因为平衡各方利益纠葛而错过最佳时机。更有甚者，有些税改的结果竟然背离了改革的初衷，比如燃油税。

　　明年，稳健的财政政策基调已定，一些税改正在次第展开。虽然大家对税改寄予厚望，但是，改革的成效还有待考量，改革本身也还有不确定性。即使一项税改在小范围内实现了平衡，更大的不平衡也许还在等待我们。世界上的均衡都是暂时的，不均衡才是常态。从这个意义上说，仅凭税制改革平衡中国也许是一个伪命题。毕竟税改的力量是有限的，如果没有相关配套政策的跟进，我们对税改进程必须具备相当的耐心。

　　个税改革：十年一剑

　　关注指数：★★★★★

　　征收比例：起征点由800元调整到1600元

　　等待时间：12年

　　时间表：2006年～2010年“十一五”期间改进个税税法

　　也许用“十年磨一剑”都不足以形容

个人所得税改革的艰辛，事实上，仅仅是打磨这把剑的剑锋——“起征点”即工薪所得减除费用标准　就用了整整12年的时间。

　　2005年10月27日，经全国人大常委会“二审”通过，修订后的个人所得税税法将起征点由800元调整为1600元，而前者还是在1993年制订的标准。

　　但是真正使个人所得税改革走进公众视野的还是前总理朱钅容基的一句话。2002年7月，有媒体报道说，朱总理质疑富人纳税现象，称“为什么越富的人越不交税呢？这是不正常的，都不交税，国家哪里有钱，怎么办事业呢？”

　　由此直接引发了“工薪阶层已成为纳税主体”，“个人所得税在劫贫济富”等等诸多针对个人所得税的质疑。根据2004年的统计数字，全国征收的1737.05亿元的个人所得税中，将近65%来源于工薪阶层，而拥有更多财富的文体明星、私企业主或企业高层管理者等高收入群体，却存在纳税不足甚至偷税、漏税现象。

　　改革个人所得税已成众矢之的。焦点中的焦点是早已过时的起征点。

　　其实，针对起征点过低问题，各地方政府早在若干年前就纷纷自行进行了调整，有些地方更是不只一次调高起征点。起征点的地方差异虽然在一定程度上缓解了矛盾，但也造成了各地标准的混乱，甚至直接影响了税法的严肃性。

　　历经多年的论证，直至2005年，有关起征点的各种争议终于宣告尘埃落定。但是如果就此认为个人所得税改革已经公德圆满显然还太过乐观。

　　事实上，与其说起征点最需要调整不如说起征点最容易调整。

　　现行的个人所得税法是将个人收入分为11大类分别征收，即所谓的分类税制，而与起征点直接关联的个人工资、薪金所得不过是11类收入中的第一类。

　　分类税制直接带来的一个问题是，由于收入来源不同，收入完全相同的两个纳税人可能所缴的税款并不相同。对此，11月21日，国家税务总局局长谢旭人就表示，“十一五”期间，要改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制度。

　　实际上，现行个税的弊端还不仅限于此。目前的税制几乎完全没有考虑纳税人之间千差万别的负担状况，而在许多发达国家，即使是同一个纳税人，其婚姻状况的改变和养育子女的多寡都会影响到其所缴纳的税额。有些国家甚至在个人所得税上采用“夫妻联合申报”或“家庭申报”的征税方式，这样的税收负担显然更加公平、合理。但如此一来，无疑对现有的征管手段提出了更高的要求。

　　按照十六届三中全会提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，个税改革将本着分步实施、由易到难的方针逐步推进。其长远目标是，要建立起综合与分类相结合的个人所得税制模式，科学、合理地简化和调整综合所得适用的超额累进税率表，调整级距，合理确定税率，拓宽税基，严格征管。

　　可见，个人所得税改革依然任重道远。

　　燃油税：七年之痒

　　关注指数：★★★★★

　　征收比例：加征30%～50%

　　等待时间：7年

　　时间表：没有

　　在《等待戈多》这部戏中，主人公戈多从未出过场，耐人寻味的是等待过程本身。燃油税也让我们足足等了七年，可以明确的是它早晚会出场，但最终出场的燃油税真的是我们千呼万唤的那个戈多吗？

　　在这七年的漫长过程中，我们到底在等什么？

　　今年有关燃油税最重要的新闻就是国家有关部委进行了论证会，在会上确定的加征比例上限是高于油价50%。这显然不符合费改税的初衷。一则消费者可能要承受比当初交养路费更多的负担；二来我们仍然不能排除地方在这个基础上是否再加收其他费用。

　　加征30%～50%的确已经超出了燃油税实施之初论证的标准。1999年，当时的国家计委价格司负责人称，已经通知两大石油集团，燃油税的征收标准是汽油每升加0.95元，柴油每升加1.15元，按照当时的油价计算，这个比例不超过30%。现在国际和国内的油价已经接轨，总水平不可能再低过上世纪末，而燃油税却要和涨上去的油价一样看齐，这多少有些说不过去。有关部门一直坚称，油价居高不下是无法实施燃油税的主要原因，怕社会承受不了，那么提高税率又是怕什么呢？

　　油价是常变的量，部门利益与地方利益是相对恒定不变的事实，当我们用变量来解释燃油税推迟出台的原因时，“油价论”的说服力也跟着下降。因此，眼下只有不变的“利益说”才是燃油税拖延至今的主因。

　　冶矿部门不喜欢燃油税，他们认为在矿山工作的车辆很少占用道路资源，在买油的时候不能让他们交这笔钱，因此应该给予一定的补贴和豁免；

　　农业部门不喜欢燃油税，从支持三农的角度讲，取消了农业税，却让农机或农用车交“老虎税”是不公平的，应该给予补贴；

　　特权部门不喜欢燃油税，因为它直接增加了政府的开支；

　　路政部门不喜欢燃油税。中汽协会一位退下来的干部称，交通部门承认过去很多路桥费用来盖楼了，全国有二三十万路政职工在收费站工作，他们的月薪有的超过2000元，这么多人的出路不是靠涨一点点燃油税就能弥补的；

　　石化部门作为生产端，它们会因为油价上涨而感到满意吗？答案同样是否定的。首先，这笔钱没有进入中石油和中石化的腰包，两大石油集团只是代消费者缴这个流转税，然后让消费者在买油的时候补回来，类似于石油产品的消费税。其次，两大集团一直按照“国际涨我也涨，国际跌我不跌”的既定方针来保证自己在国内的市场利益，一旦国内油价下跌，两大集团的利润就要受损，此时征收燃油税不仅自己挣不到钱，而且伴随着消费者趋利避害心理的加强，大家都会尽量找更便宜的油源，加剧本就存在的渠道价差竞争。两大集团去年从油价上涨中获利超过2000亿元，燃油税加低油价，则可能把它们赚到的钱再赔进去。

　　现在明白了，这七年我们等待的是一种利益平衡。

　　有些老矛盾，按照发改委和财政部的说法已经得到一定程度的解决，但是解决办法会不会带来新的不平衡，会不会导致灰色利润空间，我们不得而知。为了弥补损失，只能用钱，通过提高税率以利燃油税的实施，这一逻辑倒也有其合理性。

　　然而，即便在小范围实现了平衡，更大的不平衡却在后面等待我们：如果七年时间等来的是一个税率过高的燃油税，那么整个社会成本会畸形上升，在这样前提下，产业结构调整的意义恐怕也很难实现。

　　两税合一：似明若暗

　　关注指数：★★★★★

　　征收比例：可能为25%

　　等待时间：11年

　　时间表：最快实施时间2007年

　　时至今日，人们企盼已久的内外资企业所得税率并轨仍然还只是观望。最新消息是，一直主张两税并轨的财政部，提出了一个折中方案：在2007年完成两税并轨立法工作，但并不排除今后继续给予外资企业以所得税优惠。由于涉及一些具体技术问题，要实现两税合一，最快也要等到2007年1月1日。

　　早在1994年，财政部就已经着手对内外资企业所得税并轨进行调研。但1997年，东南亚金融危机爆发后，东南亚国家纷纷大幅放宽外商直接投资优惠条件，由于担心影响引资力度，合并方案酝酿一度搁浅。2001年加入世贸组织后，在失去关税保护的背景下，本来在所得税征收上就处于不利地位的中国企业更是雪上加霜，内外资企业所得税合并话题又被推到了台前。

　　直到2004年8月，“两税并轨”方案才正式上报国务院，当时业界充满了期待。但跨国公司“联名上书”事件的发生，使历尽坎坷的“两税并轨”再次成为悬疑。

　　“绝对不能因此而继续犹豫、拖延内外资所得税率的并轨，否则今后的难度更大。”财政部部长金人庆曾公开表示。

　　改革延期的代价不止于此。两税法并行所给予外资的“超国民待遇”，已经在事实上日渐造成对内资企业的“逆向歧视”。而且这种逆向歧视的一个后果就是，导致内资企业的行为发生扭曲。

　　建议内外资企业所得税“两税合一”者多关注的是内外资企业税收不平等所造成的外部环境问题，却忽略了这种环境对企业内部环境及其人员行为取向的影响。如果深入分析，我们可以看到，税收不平等对企业提高效率，对优秀人才选拔都存在不利影响，因而影响企业和社会的可持续发展。

　　首先，税收不平等抑制了企业提高效率的内在动力。在一个存在“逆向歧视”的市场上，企业更倾向于通过转换身份获取税收优惠，而不是劳心劳力地开展技术创新和改进生产管理。这种结局显然不符合社会整体利益。

　　其次，不平等的税制加大了企业所有者股东选拔最优秀管理人才的难度。在这个问题上，外资企业经理人们与股东们的利益并不完全重合，所谓外资企业反对“两税合一”也未必就完全是股东的心声。因此，要正确地评估“两税合一”的阻力及其潜在负面影响，还需要把上述因素纳入考虑。

　　一言以蔽之，企业所得税法统一的必要性已不需要继续讨论，关键是选择时机尽快出台。

　　物业税：一推再推

　　关注指数：★★★

　　征收比例：可能为0.1%

　　等待时间：两年

　　时间表：2006年～2010年“十一五”期间逐步开征

　　“年内开征物业税试点”的政策设想已经成为泡影。在等待了将近两年之时，财政部和国税总局终于给出了明确的时间表。

　　2005年11月底，财政部部长金人庆表示，将在“十一五”期间逐步开征物业税。决策层此举旨在解决中央和地方政府财产分配不公，并从根本上控制地方政府“以地生财”的利益需求，终结地方政府“寅吃卯粮”的发展模式。

　　土地批租是地方政府“寅吃卯粮”的重灾区。国土资源部规划勘测设计院党委书记黄小虎认为，地方政府为谋求政绩往往从土地上“打主意”，低价征地高价出让。其结果导致前一届政府过度批地，实际上是在花后一届政府的财政收入进行地方建设。然而，土地资源是不可再生的。“8·31”土地交易市场化改革之后，这种情况在东部沿海城市更为普遍。卖地已经成为了最高效、最稳定的财政收入来源。

　　早在2004年初，在财政部、国税总局、建设部和国土资源部联合召开的一次内部研讨会上，开征物业税逐步从“学界进言”过渡到了“政府意志”。中央政府希望借此为地方政府构建一个长远、稳定的发展模式，让物业税成为地方政府稳定的税收来源。

　　财政部税政司副司长史耀武曾经表示，开征物业税的总体思路有二个，其一是将地方政府在批租土地过程中的一次性收益，分散到土地的使用过程中收取，并依据市场的情况，不断调整税率，体现土地资源的增值价值；其二，地方政府能够获得稳定的财政收入从事地方生产建设，避免政府因过度批租“短视行为”而导致的财政与建设风险。

　　但是，良好的意愿并不意味着政策的顺利推行。自从中共十六届三中全会明确提出在“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”至今已近两年，虽然此间多次传出“即将试点”的消息，但物业税的最终征收还是一推再推，没有定论。

　　比如，过度期内的政策设定始终纠缠不清，这个问题极大地延缓了政策的实施。举个例子，其中一种方案是对新老房屋区别对待，采用不同的税率和征收办法，以避免重复征税和潜在的道德风险。但这一方案在地方政府那里遇到了一定的阻力，很显然，利益驱使是主因。

　　此外，物业税的征收还面临相应的法律问题。要征收物业税，首先需要明确租赁土地使用权究竟是债权还是物权的问题，否则，物业税的征收就没有法律依据。

　　角色转换：从增长到发展

　　中央经济工作会议将明年财政政策的关键词继续锁定为“稳健”。这意味着，财政部通过国债刺激宏观经济的动作将进一步收敛，与此同时，结构调整的担子更多地要由税制改革来承担。与以往财政着力追求增长的这个单一目标相比，税制调整要平衡更多的利益，要求决策层具有更高的政策艺术。

　　在中国26年来的改革历程中，税制改革始终作用独特：改革初期，它通过“减税让利”为整体改革铺路；改革中期，1994年的税制改革又为进入制度创新阶段的改革搭桥。总的说来，税制改革通过构架一种“财政上的联邦主义”成功地推动了

中国经济的高速增长。然而，增长并不等于发展。在由增长向发展的转变中，税制这根指挥棒扮演着重要角色。为此，我们已经做了很多，而需要做的则更多。

　　吴敬琏先生日前点评中国经济时，认为经济增长方式难以转变的一个重要原因在于税制。事实也的确如此。目前我国税制以流转税为主体，其中

增值税，尤其是生产性增值税占了很大比重。这就导致政府更在乎产值增长，传导到企业，则倾向于产值和数量的扩张。现行税制对于经济增长是一种促进，但也使得增长方式颇为粗放。因而实现税收主体的转轨，尤其是已经试点并将随后推广的增值税转型显得异常重要。

　　在中国，转变经济增长方式还有另一层含义，那就是必须由投资推动的增长转变为需求推动的增长，这也是将经济增长化为社会各阶层福利的必由之路。应该承认，困扰中国的许多社会经济问题的根源在于，社会中的多数阶层长期承担着增长与转型的代价。对此，新一届政府已经在民生问题上投入了更多努力。明年，中国将全面免除农业税，比预定计划提前了两年；个人所得税的扣除标准将从800元提高到1600元，同时加强高收入者的征收力度。这些公平化努力无疑对提高国民经济的消费倾向产生深远影响。

　　毋庸置疑，税制改革对经济和社会运行的协调与公平给予了更多的关注，使得经济增长惠及亿万普通民众、增进社会福祉，从而具有真正蕴意。

　　然而，税制方面仍有颇多不尽人意之处，一些应该完成的调整却因为局部利益的阻碍而一再搁浅。在内外资企业所得税并轨的个案中，我们看到的是内资企业尤其是民营企业的博弈生态并不乐观，使得实现并税的最佳时机已然丧失。在个税调整中，公众积极参与的局面给人留下了深刻的印象，但是包括一些专家在内的许多中肯意见并没有得到很好的反映。而燃油税、遗产税等重要税种仍然止步于“纸上谈兵”……

　　这些问题表明税制改革还有很长的路要走，这也是我们对它寄予厚望的原因。我们有理由相信，税制的进一步改革将在中国由增长向发展的转变中发挥更重要的作用，就像它曾成功地推动了经济高速增长一样。

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