实行集体土地国有化 实现土地使用权配置市场化

　　作者：山东省莱芜市莱城区国土资源局 黄涛

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国的经济活力进一步释放，对于建立一个公开公正、流通灵活的土地市场的要求也越来越强烈。从1997年中央11号文到1999年新《土地管理法》的实施，再到2004年11月国务院28号文又发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，我国的土地管理一直呈严管严打态势，但是违法圈占土地、非法交易行为仍然屡 禁不绝，大案要案仍然一次次令我们坐立不安。在工作实践中，我们认为，之所以出现这些问题，主要原因是我国两种土地所有制形式与市场经济发展要求不相适应造成的，只有将集体土地所有权与国有土地所有权予以归并，才是解决问题的根本出路。

　　一、两种土地所有制形式是土地市场混乱的主要原因

　　根据我国《宪法》和《土地管理法》，我国的土地所有权分国家所有制和集体所有制两种形式。在使用上，随着我国经济体制改革的日益深化，我国的建设用地使用权逐渐由“无偿、无限期、无流动”的方式向“有偿、有限期、有流动”的方式转变。特别是实行经营性用地招拍挂政策以后，有效地发挥了集约利用土地，优化配置土地资源，显化土地资产价值的作用。为土地需求者在公开公平的市场中竞争发展创造了有利条件。土地资源的市场化配置已成为社会主义市场经济体制发展的一个重要组成部分。

　　但是，根据法律，在市场中流转、增值的只是国有土地，集体经济组织所占有的大量建设用地，却难以流转。低廉的成本、巨大的增值效应，吸引着土地需求者，使大量集体土地被非法占用、非法流转，国家土地收益大量流失。市场经济这股无形的力量总是在按照自己的规律发展，集体土地使用上的“三无”制度，已经不能适应土地市场发展的需要。

　　为了规范集体土地入市，有些地方出台了集体建设用地流转办法，允许存量集体建设用地在一定条件下进行转让。国务院2004年11月发布的28号文件也明确提出，允许集体建设用地合法流转，或者可以将土地使用权入股。这无疑是进一步放宽了集体经济组织对土地的经营权和处置权。不过由于利益的驱动，必然会刺激集体经济组织进一步圈占土地，转变为合法建设用地后再进入流转程序。这样一来，就会形成国有土地和集体土地争夺市场的局面，既不利于维护良好的管理秩序也不利于政府统一配置土地资源，建立政府高度垄断的“一个口子进，一个池子蓄，一个口子出”的管理模式，也就成了一句空话。

　　因此，必须改革集体土地所有权管理制度，以适应社会主义市场经济体制逐步发展完善的要求。

　　二、实行集体土地国有化的条件已经具备

　　为了从制度上理顺所有权关系，彻底根治混乱的土地市场，将集体土地所有权归并为国有土地所有权，无论从我国社会主义公有制发展的历史需要来看，还是从当今社会经济发展的要求来看，不仅是客观现实的需要，而且条件也已经具备。

　　1、集体土地国有化是社会主义公有制发展的需要。从中华人民共和国成立到现在，我国土地所有制形式的变革大致经历了两个阶段。一是1949年新中国成立至1951年的土地改革运动。这一时期主要是建立土地的国家所有制和农民私有制。国家所有制，主要是指在城市或者城市郊区对原国民党政府机关、大资本家和大官僚的土地予以接收、没收或收购，土地归国家所有；农民私有制主要是通过废除封建地主阶级的土地所有制，将土地分配给农民，由农民个人所有。二是1952年至1958年的农业合作化时期，为了将落后的、有限的土地资源和生产资料加以整合，充分发挥农民积极性，将农民个人所有的土地逐渐收归生产队集体所有或村集体所有。在这两个阶段，我国先后颁布了《中华人民共和国土地改革法》、《农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例》等一系列法律法规，为顺利实现土地制度变革创造了有利条件。从此，形成了我国土地公有制下的全民所有和集体所有两种形式，并一直延续至今。

　　综观两次变革，土地所有制形式的确立，是与当时落后的生产力发展发展水平密不可分的，是国家意志的体现。随着社会主义初级阶段国民经济的发展壮大，农业现代化、产业化时代已经来临，这必然要求进一步强化土地公有制的地位和作用，突破生产队所有或村民委员会所有的限制，将集体土地科学合理地归并为国有土地，由国家将土地资源在全民所有制的层面上进行优化配置。

　　有人认为，为了保护耕地，防止土地被进一步圈占，应进一步强化集体经济组织的权利，从法律上赋予集体经济组织独立的土地财产权。这样，虽然对防止滥占土地有一定的积极意义，但是，其消极影响也是明显的。首先，集体经济组织并不完善，有的没有常设机构，也没有固定的管理人员，不能正常履行其土地所有者的权利；其次，根据预测，我国的城市化水平今年将达到40%以上，在城市化水平较高的地方，原集体经济组织的成员至少已有很大部分不再是农民了，现有集体经济组织成员也有相当部分不再靠种地吃饭，其农民身份已经发生了变化。在此情况下，集体经济组织有可能成为少数人谋取利益的工具，与国家利益产生冲突。只有逐步将集体土地纳入国有化轨道，才符合我国社会主义公有制由低级阶段向更高级阶段发展的趋势。

　　2、集体土地所有权实质上已被限制为一种集体经济组织长期无偿使用的国有性质的土地使用权。土地所有权是独立的财产权，土地所有权人对所有的土地应当具有独立占有、使用、收益、处分的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，具体实践上，是由国务院和各级人民政府来实现的。但是，对集体土地所有权却作了各种限制。首先，农用地转用、建设用地占用集体土地的审批权都在国务院和县级以上人民政府，即使是本集体经济组织使用自己所有的土地搞建设，也要由县级以上人民政府审批。这些都属于土地的处分权，但是，却由政府所有。其次，处分土地所有权的收益权也不属于集体经济组织。从征用土地的法律程序上来看，集体经济组织无权转让自己的土地，确需转让的，必须先由国家征收，变为国家所有的土地以后，由政府组织出让，所得的收益，全部归国家所有。从以上两点可以看出，征用和使用集体土地的审批权、出让权和出让所有权的收益权都属于国家所有。所谓的集体土地所有权只剩下长期的无偿的使用和部分收益的权利。国家征收集体土地时所支付的补偿费，实际上只是收购集体土地的长期无偿使用权和部分收益权的价格。因此，所谓的“集体土地所有权”充其量是一种不完整的所有权，实质上是一种被限制为有集体经济组织长期无偿使用的国有性质的土地使用权。

　　3、实行集体土地国有化是较快推进城市化进程和消灭城乡差别的需要。随着国民经济逐步发展壮大，我国城市化已有了很大提高，由解放初期的10.6%提高到2000年的36.09%，2004年将达到40%以上。集体土地国有化无疑将会为城市化进程的加快提供有力的支持。

　　另外，随着城市化水平的不断提升和城乡经济的共发展，广大农村已经出现了许许多多不种地的农民和比普通工人还要富裕的农民，一旦在户籍制度改革上取消农业人口和非农业人口的分类，农民和工人将仅仅是一种职业的代号，身份、地位的差别将不复存在。集体经济组织也将进一步产生分化，被个体企业、种植大户、经济联合体等新的经济体取代。农民靠土地保障生存的手段，将逐渐被农村养老和就业保障体系取代。在这种情况下，集体土地所有权不仅是一个虚无的名词，甚至成了土地流转的障碍。统一收归国家所有，由政府支配土地资源，才能为我国经济的持续快速发展，为城市化进程较快推进创造必要条件。

　　4、两种所有权的归并是深化社会主义市场经济体制改革的需要。土地的国家所有制和集体所有制，是适应我国合作化生产时期的二元制经济(全民所有制经济和集体所有制经济)需要产生的，在计划经济体制下，土地资源完全由政府按计划分配，无论是集体土地还是国有土地均无偿、无限期、无流动地使用。这在当时比较落后的生产力状态下，是具有积极意义的。但是，经过二十多年的改革开放，我国的经济制度已经发展成为以公有制经济为主体多种经济成分共同繁荣发展的社会主义特色的市场经济体制。土地是重要的生产资料，其良好的市场流动性是多元制经济活跃发展的要求。因此，应当适时地摘掉集体土地的紧箍咒，将集体土地归并为国有土地，一起纳入土地市场。

　　三、健全法制，实现土地使用权配置市场化

　　首先，完善相关法律制度，取消集体土地所有权这一概念，将原集体所有的土地归并为国有土地，其中，原集体土地中的农用地、未利用地统一由村民委员会管理，按原用途支配，仍然可以无偿无限期使用。国家只是从用途上对建设用地、农用地和未利用地分别实施管理。

　　其次，在统一的所有权制度下，将土地使用权分离出来，制定一套建设用地使用权管理办法，将建设用地使用权全部纳入市场。

　　集体建设用地归并为国有土地后，应当按标准缴纳地租。但是，要将农村土地有偿使用费的绝大部分返还给原村民委员会、乡镇政府，用于建立农村村民生活、养老、保险和卫生保健体系建设，改善农村村民生活环境和

生活质量。农村现有土地使用权再流转的，可以仍按年度缴纳地租，也可以直接依法办理出让手续，成交价款按比例与村民委员会分成。征用集体土地使用权的，土地补偿费必须保证有一定比例的款项用于失地农民的就业、生活、养老、保险和卫生保健，同时，国家要拿出一定比例的土地收益用于当地村镇农民就业保障体系建设。农村村民宅基地实行有偿使用，支付确有困难的村民可以适当照顾。

　　将集体土地归并为国有土地进行管理，能够促使低效利用的闲置的集体建设用地主动退出，进行合理流转，顺利化解村庄搬迁改造、旧城改造以及建设项目盲目扩占集体土地等难题。只有实现两种土地所有权的归并，才能将土地所有权与使用权完全分离，把土地使用权全部纳入市场，充分显化土地资产价值，建立公开、公平的土地使用权竞争机制，实现土地使用权配置市场化。

　　综上所述，随着我国市场经济体制改革的逐步深化，两种土地所有制形式在社会经济发展中逐渐显露出了弊端，实行集体土地国有化，实现土地使用权配置市场化，是中国特色的社会主义市场经济发展的客观选择。

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