周小川：国有商业银行如何充实资本

　　周小川/文

　　[本文刊于11月28日出版的2005年第24期《财经》杂志，原载于2000年5月9日《人民日报》，作者时任中国建设银行行长]

　　商业银行与一般工商业公司一样，应具有适当数量的自有资本金。经过二十多年的改 革，中国经济体制已从传统的集中型计划经济转变为社会主义市场经济。在这一改革进程中，商业银行在经济运行中的地位和作用得到大幅度的提升，同时，国有商业银行的资本金的充实和积累显得跟不上经营规模的快速增长，出现了资本充足率偏低且达不到应有标准的状况。

　　党中央、国务院在近年来采取了若干重大的改革和政策措施，使国有商业银行的资本充足率得到明显的改善。首先，于1997年调低了国有商业银行的所得税税率，从55%的所得税外加7%的调节税下调至一般工商业公司的33%的税率，从而使国有商业银行自我积累一部分资本金的能力有了显著的提高。第二，1998年国家财政向工、农、中、建四家国有商业银行补充了2700亿元资本金，使国有商业银行的资本充足率有了显著的提高。第三，1999年4月国家决定成立信达资产管理公司，又于10月成立了华融、

长城、东方三家资产管理公司，用于接收相当一部分由于政策性贷款及在转轨期间所形成的不良资产，使国有商业银行减轻了核销和准备核销不良资产的资本负担。

　　尽管采取了这些举措，但国有商业银行的资本充足率仍未达到国际上银行业认可的水平。短期内国有商业银行靠税后利润的自我积累能力也不足以弥补这种资本缺口。如何提高国有商业银行资本充足率的政策和途径，是当前需要研究和解决的一个重要问题。

　　资本充足率的标准和意义

　　国际上曾发生过多起商业银行在经营过程中由于资本金不足且又承担了过高经营风险而导致资不抵债，不得不破产清盘或伸手求助于政府，最终使广大存款人受害，甚至产生无力偿债的连锁效应而危害整个经济。因此，国际上中央银行间的权威机构——国际清算银行于1988年专门通过了“关于统一国际银行的资本衡量和资本标准的协议”，简称《巴塞尔协议》。

　　该协议明确规定，商业银行的资本充足率应使用资本对风险加权总资产之比来衡量，该比率不应低于8%。此后又增加了有关度量的细节和进一步要求银行减低风险的补充协议。所谓风险加权总资产，是指对银行资产进行分类，根据不同类别资产的风险性质而制定不同的风险系数，以这种风险系数为权重求得风险加权总资产；即在特定的资产总量的情况下，如果承担的风险偏大，就需要更多的资本金才能达到8%的资本充足率标准。

　　中国是国际清算银行成员国，中国人民银行也签署了上述协议，表明中国的中央银行认同这一资本充足率标准，并将用这一标准监管国内的各类商业银行。尽管签字国的有些银行尚达不到这一资本充足率标准，对该协议的认同表明该国将采用积极有效的措施尽快推进有关银行达到这一资本充足率标准。中国在1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》中明确写入资本充足率不得低于8%的规定。中国人民银行“九五”时期金融工作规则中，指明要求国有商业银行的资本充足率应在2000年达到《巴塞尔协议》的8%。

　　有些人可能会对这一标准持有疑问，从个人的理解来看，可以从以下几个方面强调这一标准的重要性。

　　首先，资本充足率的高低代表着商业银行应付金融风险能力的高低，而金融风险在市场经济的多变环境中是客观存在的，在经济全球化和科技快速进步的进程中是不易准确预测的。资本金的多少，决定了银行的实力和支付、清偿能力，它不仅可以保证银行经营活动的正常运行，而且可以应付偶发性资金短缺，从而能维护存款人的正当利益和公众对银行的信心。

　　其次，一个好的银行不仅要谋求自我发展，更要有充分的自我约束，而资本充足率正是这种约束，即一定规模的资本金只能经营一定规模的业务量。市场经济中有许多企业正是由于过度谋求发展，承担了过大的风险而失败的。银行与一般的工商企业不同，直接涉及公众利益，出现支付风险会在社会上产生广泛的连锁反应，对经济的危害性极大，因此，对银行业谨慎经营的约束比其他行业要更为严格。

　　第三，中国经济的开放程度已很高，国有商业银行承担着大量的与国际贸易、国际资本流动有关的业务活动，与国际上的金融机构往来频繁。随着中国加入WTO进程的加快，国内金融服务业也将出现本国银行与外资银行之间更加激烈竞争的局面。资本充足率对一家银行的国际活动、国际地位有很大的影响，国际评级机构也把资本充足率作为银行评级的重要尺度，从而会在很大程度上影响一家银行的国际金融活动能力。这些因素最终均将影响中国国有商业银行的竞争力以及公众对它们的信心。

　　第四，随着商业银行数量的增加，金融监管机构需要使用统一的监管尺度，既有利于公平竞争，又有利于加强监管。如果没有统一的尺度，则易于出现监管力度的任意性和一对一讨价还价的状况。

　　总之，经济的全球化趋势和中国的改革开放，使得资本充足率不仅是国际银行业间的游戏规则，也是中国发展社会主义市场经济和促进银行业健康发展的内在要求。

　　以建行为例看资本充足率缺口

　　中国建设银行1999年末实收资本总量为851亿元，考虑未分配利润等因素，资本净额为945亿元；总资产为22000亿元，经风险加权后加总的资产总和约为17600亿元；资本充足率约为5.37%。其它三家国有商业银行的情况各有不同，但均不同程度地存在着资本充足率达不到标准的问题。

　　在1993年以前，中国对商业银行在提取贷款风险准备金的财务规定上，尚不符合市场经济的原则。1993年以后，通过改革财务制度向市场经济规则靠拢，并逐年提高这一准备金的比例。目前，中国商业银行的准备金水平尚低于应对风险所需要的水平，这表明上述计算的资本充足率还存在着高估问题，即中国国有商业银行的资本充足率缺口实际上更大一些。

　　《巴塞尔协议》中允许商业银行发行一定比例的长期附属资本债券，可作为附属性资本。中国国有商业银行尚未使用这一工具(2003年后次级债已成为中国的商业银行补充资本金的重要手段——编者注)。使用这种工具无疑是提高资本充足率可供选择的一项措施，但不可能单靠这一工具弥补资本缺口。

　　本文在开头处列举了党中央、国务院三项有利于国有商业银行提高资本充足率的政策举措。以建行为例，如果没有这三项举措，则当前的资本充足率只有3%左右。之所以持续存在资本缺口且资本缺口有时呈扩大势态，是与中国经济从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨及转轨期间的经济高速增长分不开的。

　　首先，改革与经济高速增长使银行业的资产业务量增长很快，从1985年至1998年，四大国有商业银行的年平均资产增长速率为21.4%，即衡量资本充足率的分母增长很快，因此，维持8%的资本充足率就需要补充更多的资本充实量，而中国对于补充国有商业银行资本尚无一定之规。第二，改革导致经济的货币化和金融深化，过去实物型的分配均逐步转为按市场真实价格的货币性分配(最近停止福利分房的改革也是其中一例)，商业银行所提供的金融产品由简单、单一走向复杂、多样。这使得金融资产的增长速度明显高于国民经济的名义增长速度，即这种超常规增长有它的合理性。第三，在改革进程中，像许多其他行业一样，商业银行业从不成熟、急于扩张逐步走向成熟、稳健的发展，其间也经历了不少经营失误、风险失控的教训。这也导致资本充足率的分母增长过快。

　　再从资本充足率的分子——资本积累或补充来看，建设银行1999年税前盈利为72.88亿元，在缴纳33%的所得税后，有近50亿元的税后利润，国家可用于充实建设银行的资本，资本增长率可达约5%。但1999年建设银行的资产增长率为14.3%，因此资本充足率实际上处于下降的趋势，资本缺口还在扩大。因此，常规性的资本自我积累，是不能满足经济体制转轨期间经济增长及其对金融服务业的需要的。

　　补充资本金的选择

　　像一般工商业公司一样，如果资本不足，首先应由原有的股东考虑向其注资。

　　国有商业银行是国有独资的，应首先请代表国有所有权的国家财政考虑注资。众所周知，中国财政收入占国民生产总值的比率近年来扭转了持续下滑的状态，走上了回升的态势，但总体上仍存在预算赤字，国家财政并不宽裕，不容易再拿出数以千亿的预算支出用于补充国有商业银行的资本金。当然，应该看到中国财政收入的潜力还是很大的，与发展中国家财政收入占国民生产总值的平均比率相比，中国有潜力继续增加财政收入的比重。但是，公共财政要做的事情很多，即使有了更多的收入，应如何分配运用也是很有学问的，需要在公共服务、基础设施、科技教育、基础性社会保障、国防安全、环境治理和保护等诸多方面加以合理分配。是否用大笔资金来维持国有商业银行的国有独资性质，是个需要权衡、比较的决策事项。可以说，近期内由国家财政向国有商业银行大量补充资本金的可能性较小。

　　另一种选择，是停止国有商业银行资产过速膨胀的局面，甚至让国有商业银行主动收缩战线，缩减资产，从而让资本充足率的分母减下来以便达到8%的标准。我个人认为，适当减慢国有商业银行的资产增长速度是可能的、适当的，但也不可能做得很过分。毕竟，四大国有商业银行目前提供了国民经济中约70%的商业银行服务。如果发生骤减，其他金融机构尚难及时替代它们的作用，从而会因缺乏银行业服务而拖整个国民经济增长的后腿。

　　再有一种选择，是国家指引国有商业银行走向资本市场募集一部分股本，从而出现所有权的多元化，即使国有商业银行转变为股份制商业银行。同时，国家仍需掌握对这些银行的控股权。到资本市场募集股本，包括到国内资本市场和国际资本市场，包括向公共募集和向机构投资者募集，也包括面向专门投资基金定向募集。

　　大型商业银行是否需保持单一国有制？

　　中国共产党的十四届三中全会以及后续的重要决定中均指出，要发展以公有制为主体的多种所有制形式：“国有股权在公司中占有多少份额比较合适，可按不同产业和股权分散程度区别处理，生产某些特殊产品的公司和军工企业应由国家独资经营，支柱产业和基础产业中的骨干企业，国家要控股并吸收非国有资金入股，以扩大国有经济的主导作用和影响范围”；要“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”；“只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响中国的社会主义性质”。

　　商业银行作为一个行业，对国民经济有重要作用，但同时它也是一个竞争性服务行业。为此，中国已批准成立了十几个不同所有制的区域性股份制银行和一百多个外资银行的分行。这说明，商业银行不是一个需要保持百分之百国有制的行业。大型商业银行在国民经济中的作用较为突出，但国家在这方面的控制力仍可通过控股权来加以体现。在一般人心目中，感觉大型商业银行很重要，但其重要性究竟体现在何处？如何维护其重要作用？还应进一步深究，我认为应注重以下几个方面：

　　——动员储蓄并将大量的储蓄资源进行合理的配置，其效果直接关系到资源配置是否能得以优化并使经济增长的潜力得以充分发挥。改革的理论与实践已经表明，强调市场化的运作才能保证资源的合理配置，而靠主观意志干预这种资源配置往往最终形成不良资产。

　　——通过全国性支付清算系统和信用信息系统保证各项经济活动的支付和全社会的信用体系，大型商业银行在这方面的责任较之中、小型银行要更为突出。为此要求大型商业银行更要按市场规律回避风险，谨慎经营。

　　——1994年以后，国家已通过建立三家政策性银行明确要求将政策性金融任务从商业银行中分离出来。1997年11月的全国金融工作会议再次强调了地方政府不应干预商业银行业务。这均表明，大型商业银行的重要性已不再表现为政府对储蓄资源的直接支配。亚洲金融风波中的一些事例也表明，政府直接指挥商业银行进行资源配置，导致日后付出极大的代价，因小失大。

　　基于以上理解，为发挥大型商业银行对经济的重要作用，应更强调其面向市场的经营管理。应该说，非国有股权的资本参与，会有助于大型银行更加明确经营目标、抵御行政干预，有助于通过股东利益机制和审计监督等法人治理结构扭转国有商业银行多年来形成的非市场化经营的传统，有助于经济和金融业的健康发展。

　　为了在经济体制转轨和扩大对外开放期间保持国家有充分的控制力，保持对外部意外冲击的防御能力，国家可对一部分大型商业银行保持绝对控制权，例如，可保持75%的股权。这也和中国金融监管的能力需逐步提高有关。

　　从资本回报的角度来看，银行业是不是一个回报率很高的行业，以至国家让给他人投资会有“肥水外流”之嫌？中国的经验和国际经验均表明，从较长的时间来看，银行业的平均投资回报率并不高于其他行业，特别是银行业风险较大，需面对周期性的风险积累，在困难阶段甚至会亏损，从而整体上拉低平均资本回报率。

　　从经济学关于资源配置的理论来看，商业银行属于一种动员储蓄并把资金再配置出去的媒介性经济组织。如果能通过某种资本结构和经营管理结构使大型银行改进对资金的优化配置，它所赢得的效益之大，会远远超过任何直接索取或分红的回报。

　　中国共产党的十五届四中全会关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，鲜明指出了国有企业改革的方向。通过学习，可以领会到国有商业银行也是国有企业的一种类型。全会的决定，特别是关于从战略上调整国有经济布局，推进国有企业战略性改组、建立和完善现代企业制度，加强和改善企业管理等重要论述，同样也是对国有商业银行改革和发展的方针。

　　国有商业银行上市的可能性

　　在国内

股票市场或在海外股票市场上市发行新股，是对国有商业银行充实资本并实现股份制改造的一种途径。从募集股本和建立现代企业制度来讲，它是一条有效率的捷径；从股票市场对上市公司经营水准及其披露要求来讲，它又是一个高标准、严要求的选择，必须进行一系列改革和完善才能得以实现。

　　首先，从商业银行自身的角度来看，必须明确经营目标；建立严格且透明的财务会计体系和绩效考核体系；改革信贷体制并校正信贷文化，改变大规模产生不良资产的形象；改变机关式的人事干部体制和薄弱的激励机制；全面加强和完善内部控制；引入外部审计以增加对公众的透明度，等等。近年来，在党中央、国务院的领导下，在中国人民银行的具体指导下，国有商业银行均在不同程度上大力推进这些内部改革和完善的措施，虽说还有许多未完成的工作，但已迈出了坚实的一步。

　　其次，上市的准备工作将进一步推动国有商业银行政策环境的改善。首先，财务会计制度要更为合理和透明，使投资人具有信心。这里包括历史上积累的不良资产所可能最终形成损失的部分，应通过什么样的财务处理由谁来承担的问题。第二，税收政策要实现合理化和公平化。在原有体制下，国有商业银行的股东和收税人都是国家，各类税收和税后利润均属于国家，如何安排似乎关系不大。但引入新投资人后就会要求更为公平、合理的税收政策。第三，一些不符合现代企业制度的机关式的传统管理办法必须加以改变，国有商业银行将不再作为一种行政机关列入政府行政管理的序列，它们将真正转变为企业。其实，这些改革也并不陌生，中国已有一些大型国有企业经历并完成了类似改革，成功地实现了上市。

　　虽然有一些人对中国金融业的健康程度有这样或那样的疑问，但人们都看到中国经济发展的潜力和中国金融业发展的潜力，这种潜力也意味着资本回报率的潜力，意味着12亿人口的金融服务业市场中的无限商机。有一些投资者还特别关注那些当前绩效并非突出而未来增长潜力很大的投资对象。

　　当然，资本市场常会有出人意料的变化，一些公司在资本市场上筹备的上市行动会因情况发生意外变化而受挫。但应更为看重的是，上市准备工作意味着加速推进上述必要的改革，这种推进意味着对完成上述改革的信心。应该说，无论上市成功与否和何时能成功，上述改革本来也是我们正在要做的事情，更是我们迎接中国加入WTO要做的事情。至于提高资本充足率的途径，存在多种选择，通过股份制改革并在股票市场上市增资是一种有效率的选择，我们必然会充分关注并认真加以研究。-

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