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余南平/文
煤患！应该是2005年一个令人揪心的名词，对于它的出现，社会学家们可以寻找到涵义十分丰富的解释，它可以是数千条生命的人生价值被歧视，它可以是中国煤矿劳动条件恶劣的一种罪过性缩写，它还可以是中国社会官商勾结制度结构的写照……而我们面对的是一起又一起矿难发生，一个又一个责任当事人事后被缉捕，尽管我们不知道，
也不可能知道那些矿难事后赔偿的真实履行。
但是我们清楚，仅在2004年，以公开统计数据看，全国全年煤矿企业发生各类伤亡事故3853起，死亡6009人，而进入2005年连续几起特大矿难事故的发生，不仅使矿难事故本身成为引人关注的重大公共事件，同时以何种有效的手段抑制矿难的频发，包括由矿难引发出的煤患，也已经成为一个急待研究的理论与实践课题。而在有效根治，或者说在最大限度上降低人为因素导致的矿难上，除了我们目前加强生产安全监督的巡查，以严厉的行政手段实行“矿难高官问责制度”，并以“官员退股”作为出击点，切断官商勾结，同时以切实有效的办法加强矿山安全生产培训之外，一个极富争议的解决办法正在浮出水面，那就是以产权改革，包括资源费改革，作为重点突破口，借产权改革带来的积极效应，来有效地降低不必要的矿难发生，并消除煤患。而假如我们将产权作为一项最重要的制度基础保障看，问题的关键是，在这场煤矿产权改革中，我们究竟需要什么样的产权思路？
首先，我们以山西正在试点改革的理论探索与经验来看。由于矿山安全事故的频发，占全国开采总量1/4的煤炭大省山西，正在总结临汾去年改革的试点经验，既转变承包权为私有产权，借此来激励矿主对于安全生产的投入，变短期经营行为为长期经营行为。对于改革设计者的良苦用心，不难理解的是，目前，在所有矿难事故中，带有承包权性质的“私人煤矿”事故发生总量占全部事故发生额的2/3，而其资源回采率仅在10%左右，大量的低效开采不仅大大浪费了我们短缺的资源，开采过程的环境破坏也加大了环境保护与治理成本。因此，以“有恒产者有恒心”的改革思路，以产权的基本特质——排它性来保障产权者、所有者稳定地进行持续安全投入，借此来保护资源，减少事故发生。
对于这样的产权改革思路，尽管看似可以解决目前存在棘手的煤矿问题，但就会引发的问题争论而言，那就是改革设计者必须清楚而有理论依据地回答：我们应该如何理解并落实我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原……都属国家所有，即全民所有”？另外，尽管我国《矿产资源法》已经确定的“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度”(笔者以为这个制度的确立排除其历史原因看，其在立法思想上有极大的不科学性，甚至是打了宪法的擦边球)，究竟在法理上，这个所谓的“有偿的支付”是指对于矿权的开采过程的“劳动加工”所得？还是对于矿产资源全部价值所得？必须注意到的基本法理事实是，由于矿藏是一种特殊的所有权，不同于土地，由于它的绝对不可再生性，在实现承包权的经营过程中，所有物同步灭失，而其所有物的市场价值在不断地变动。因此，矿藏私有化最大问题是，在理论上，它必须严肃地面对我国《宪法》的基本原则与价值认同。而就改革现实设计而言，其理论设计的最大挑战是：矿藏资源如何定价？另外，矿藏储量是否清晰确定？同样影响国有矿矿藏产权的价值，而即使在这些问题上，我们能够设计出足够的理论技术手段(如设计采矿权交易所，并设计标准期货合约进行采矿权交易)，以保证国有矿藏价值出售的合理(当然我们非常清楚，经济学与金融学的知识，在这方面事实上几乎没有任何价值)，而其伴生的另一个难题是监管成本是否会膨胀？我们必须考虑，在今天中国的法治环境下，安全生产、探明储量等涉及经济利益问题上，明显存在着“监管被俘获”的现实性。
其次，如果我们确信，既然矿藏开采权在私有化问题上，既存在着理论争论空间，同时在现实出售国有采矿权的技术路径设计与监管成本扩大上，还存在着相当的不可预测性，那么同样是产权改革，为什么在经济制度的设计上，不能采用矿藏资源国有经营原则呢？而就支持矿藏资源国有经营的简单理由来看，以人为矿难事故比较而言，有统计收据清楚地表明，国有大矿，近几年来恶性事故发生率明显低于私人产权矿与私人承包矿，这不仅依赖国有矿长达几十年的安全生产传统，最重要的是，在这些国有矿的工人身上，我们依然可以看到在今天已经弥足珍贵的“主人翁精神”。以山西大同煤业集团为典型代表，其百万吨采煤死亡率已经低于美国、加拿大等先进国家，而由于机采率和安全技术水平保持在国际先进水平，在大大降低人为矿难事故的同时，其煤炭回采率可以达到70%，是私人小煤矿平均值的7倍，而这样国有煤矿不仅不存在任何的所谓市场效率问题(过去的煤炭行业全行业亏损，如果在今天再进行比较研究的话，我们发现行业亏损与所有制没有任何相关性，完全是中国经济行业周期与中国能源战略问题)，而且最重要的是，由于国有产权与经营权清晰，既不存在矿藏资源的定价，同时由于国有企业改革带来的制度变化，已经可以使这样的国有企业有着明确、清晰和综合化的责任人考核指标，这样的考核完全可以在激励制度与经营者市场化选择下，进行管理制度创新，在委托-代理关系的制度设计上，实现国有矿产资源的市场价值和安全生产。而假如这种制度构建在表面上的好处仅仅是处理了国有产权的全民性与有效地降低了行政监管成本，那么，另外一个内在的最核心的价值则是，我们必须认识到，作为一个需要和平崛起的大国，同时又是一个人均矿藏资源非常贫瘠的大国，能源战略安全不仅关系到中国经济的持续健康增长，而其最根本之处还影响着中国的国家战略安全，而就非传统安全的重要性而言，煤炭在我国能源供应结构中占70%比重，属于自给性能源，因此，将最重要的战略资源国有化经营，将是国家战略安全与能源战略可规划、可控制的最基本保障(尽管它还可能带来令人讨厌的垄断经营)，它不仅符合国家利益，同时还最大程度上符合了全民所有的基本利益。
综上所述，简单比较两种因产权制度变革而产生经济制度设计，我们非常清楚地认识到，就中国的国情与现状而言，对于解决煤患的最有效的办法而言，既不是所谓的产权私有化，不是无限制地加大行政监管成本，对成千上万座煤矿进行防不胜防的行政监察，甚至也不是简单地提高矿产资源税和改革采矿权费所能干脆、彻底解决的。制度经济学的基本原理清楚地告诉我们，仅有产权制度，而没有配套的法律制度与行政管理来廉洁地、低成本地和无差异地维护产权，那么产权也无效；其次，拥有法律制度，没有法治环境，制度不仅无效，同时增加腐败可能。因此，治理矿难，的确需要从产权着手，但方向应该是清晰的，是坚定不移的国有矿藏国有经营的原则，这不仅是制度设计比较最优的结果，同时这种制度设计在今天，还能最大程度地满足国家的战略安全下的能源战略安全。
(作者为华东师大国际发展研究院研究员）
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