将分税制进行到底

　　分税制可以处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应市场经济的客观要求。分税制使各级政府的事权—财权—财力的配置，得到与市场经济逻辑配套的安排

　　□ 贾康

　　自1994年以来，中国推行以分税制为基础的分级财政体制，已逾十年，在取得积极成 效的同时，也显露和积累了一些问题，引发了一些诘难和怀疑。

　　面对县乡财政困难，一种意见认为，分税制只适于中央和省级之间，省以下不宜搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块(类)”。

　　自实施分税制以来，特别在县乡财政困难凸显之后，经常有类似主张出现，在基层工作的一些同志往往对此产生共鸣。但我认为，这种说法不妥。它忽略了市场经济新体制的要求，背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则，这可能使财政体制重回“条块分割”、“多种形式包干”的局面。

　　在中国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步构建省以下分税分级财政体制，是一种必然选择。但在分类指导中，决不能把条件约束之下不得已的过渡安排，放大到否定分税制这种基本制度。

　　为什么市场经济的财政体制必须要搞分税制？对此早已有许多的讨论。简而言之，财政体制如要适应市场经济的客观要求，必须处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。

　　许多同志谈到分税制时，往往只看到它是处理中央与地方关系的。其实，在一定意义上说，对于整体改革更具前提意义。

　　凭借分税制正确处理政府与企业的关系，可以革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位。由此，“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”，打造中国市场经济的微观基础。同时，分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”的“体制周期”，在中央与地方、政府各层级间形成稳定、规范的财力分配关系，形成地方政府的长期行为。

　　在分税制框架下，各级政府的事权—财权—财力的配置，可得到与市场经济逻辑配套的安排。所谓事权，是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指与各级政府事权相匹配的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。

　　不应认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权(广义税基)的配置，跟各级政府的事权在统一市场中的合理分工有关，进而形成政府体系与市场之间的合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”。

　　当然，即使较好地做到了在事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“事权与财力的一致”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，在体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。

　　但是，我们不能用财权设置之后转移支付的重要性，来否定“财权设置”的重要性，因为它是使转移支付能够长效、良性运转的前置环节，是分税分级财政制度安排中不可缺少的重要组成部分。

　　其实，欠发达地区在一定历史阶段上，不论进行怎样的税基配置，都不可能以自身财力完全支撑事权，但这并不表明财权的配置不重要，而是表明仅有财权配置还不够，如同不能以吃药的重要性否定吃饭的重要性，不能以外援的重要性否定自力更生的重要性。

　　在1994年实行分税制时，计划先在中央与省为代表的“地方”之间搭成框架，再逐步在省以下理顺体制、贯彻分税制。但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展，“过渡性”有凝固之势，过渡中的一些负面因素在积累和放大，各种制约因素迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正搞分税制。

　　总体而言，直到目前，可以说中国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。但以全局思维和前瞻思维来看，在省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制，按照市场经济客观要求贯彻分税制的决心，不可动摇。当务之急是努力解决如何过渡的问题，避免现行非规范状态的凝固化。

　　(作者为

财政部财政科学研究所所长)

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