禽流感的经济补偿问题

http://finance.sina.com.cn 2005年11月20日 17:52 21世纪经济报道

　　文／王岳

　　现行行政补偿

　　去年和今年爆发的高致病性禽流感疫情，政府明确提出对发生高致病性禽流感地区扑杀家禽的损失给予合理的补偿，对家禽强制免疫的实行免费，使群众无后顾之忧。对按规定

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扑杀和强制免疫所需经费，由中央和地方财政分担。面对禽流感，我国政府实行了对扑杀家禽合理补偿政策，这实际是一种行政补偿。

　　应当说，对养殖户进行补偿是社会公平、利益平衡的要求。从利益的角度出发养殖户所进行的家禽养殖行为体现的是一种个人利益行为但也是为社会其他利益群体进行养殖表现为个人利益的一种外化。虽然说养殖户应当有义务对家禽进行防疫但是由于禽类疾病的发生存在着不确定性、更由于禽类疫病的易传染性、破坏性因而使得养殖户不可能承担这突然的灾害、以及由此所致的为了防止疫病的扩散而对大批家禽进行扑杀、强制免疫的损失费用。既然是为了实现公共利益而实施的行为那么享受公共利益的全体社会就应该共同负担有关损失这样才有利于调整公共利益和个体利益、全局利益和局部利益。

　　2004年修改的《宪法》规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从我国《宪法》的规定可以看出对受损失的养殖户进行补偿是社会公平的要求是公共利益的需要。社会公平通过合理的补偿、利益的正当分配而得到了体现同时受损失者的利益则通过社会保障机制得到实现。

　　世界上许多国家都明确规定了行政补偿甚至在宪法中予以确认。20世纪特别是二战以后随着合法财产不可侵犯、社会公共负担平等观念和理论的形成行政补偿制度作为保证相对人合法权益的一项重要制度得到充分发展和完善。

　　遗憾的是我国至今尚未有一部对行政补偿制度做出专门规定的法律在国家赔偿法中也没有就行政补偿专门做出规定在这方面的研究也较为薄弱。从近两年的非典和禽流感疫情流行中我们可以看出突发性公共危机事件往往对整个社会构成危害或者威胁因此需要动员整个社会和各个行政部门来克服和排除危机。但是在2003年5月颁布施行的《突发公共卫生事件应急条例》中并没有就如何补偿公民因行政征用乃至行政即时强制措施而造成的损失做出相应的规定可见从健全和完善应急处理制度的角度来看当务之急是要制定一部统一的行政补偿法对行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序、期限、救济等作出系统而明确的规定。

　　农灾社会险缺位

　　禽流感灾害绝非一般的农业灾害从某种意义上说它与现代社会人们的生活方式和生产方式密切相关使得这种灾害已经转化为一种公共灾害或者说一种社会公共危机。可以看出禽流感疫情使我国经济尤其是家禽养殖业遭受重大损失而国家及时给予养殖户以适当的补偿我国的社会保障机制发挥了它应有的作用。然而综观事情发展的整个过程作为重要金融工具的保险这一保障机制在抗击禽流感疫情中却没有体现出其应有作用。显然国家对养殖户的损失补偿只是一种“合理补偿”是一种相对的、不完全的补偿如果有保险机制的配合则可使养殖户的损失补偿趋于完全、更加合理化。

　　禽流感给中国的养殖业和禽类出口企业带来了巨大的损失.而这损失基本不在保险理赔范围之内，不是保险公司不想承担，是因为受损的养殖场主和企业根本就没有参加这个保险，而更深的原因是。不是他们不想参加，而是他们根本就没有资格上保险。对于大多数的养殖场主和企业来说，这一系列农业保险的台阶实在是太高了！

　　从买方来看，饲养户的保险意识不强，保险覆盖面低，保险条件高成为主要原因。从卖方看，适合农村实际的保险品种不多。两方面的原因导致目前我国应对突发禽流感类疫情毅然全部依靠政府补贴。在欧洲，保险赔款占灾害损失的比例约为20%，而在我国，这一比例仅为1%。

　　实际上，农业灾害

社会保险是国家的一种宪法责任和法律责任。农业灾害社会保险首先是一种社会保障表现为一种国家责任、一种政府行为。这种责任又首先表现为一种国家和政府在宪法上的“照顾义务”。

　　我国政府完全可以效仿美国等发达国家的做法，在农业灾害方面建立一种由国家提供补贴的强制保险机制，同时规定凡是不参加农业灾害社会保险的养殖户，不得享有政府给予的其他福利或税收优惠政策。除了中央、地方政府外，养殖户同样也是保险费的缴纳人其缴纳保险费的多少要视当地居民的收入状况而定。

　　(本文作者系

北京大学医学部法律事务小组负责人，北京大学医学部卫生法教研室副主任)

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