疾病、健康权与政府责任

　　本报记者 刘波 北京报道

　　12月1日，第18个世界艾滋病日。联合国艾滋病规划署已经确定，今年世界艾滋病日的宣传主题将是“遏制艾滋、履行承诺”(Stop AIDS，Keep the Promise)。当艾滋病问题已经成为普遍性的社会问题的时候，政府和公民之间如何在其防治方面进行互动成为重要的话题。

　　立法加速度

　　中国对艾滋病防治的立法也出现新进展。卫生部副部长王陇德10月27日表示，中国年底将出台《艾滋病防治条例》，同时还将于 “世界艾滋病日”前后通报最新的中国艾滋病流行状况报告。

　　该条例将中国艾滋病防治的“四免一关怀”政策以法规的形式确定下来，保护艾滋病病毒感染者和病人的合法权益。条例还将包括对防“艾”不力的政府官员追究责任、对造成疫情蔓延的责任人追究刑事责任的条款。

　　《艾滋病防治条例》的内容目前依然保密，但始终参与立法的清华大学公共管理学院社会政策研究所执行所长李楯表示，立法的信息公开非常重要。

　　在艾滋病防治上，中国的政策经历了四个阶段。第一阶段基于艾滋病是资本主义国家腐朽生活方式造成的认识，试图筑起一道新的长城，拒艾滋病于国门之外。第二阶段在云南发现严重的感染问题后，实行严厉的禁娼禁毒。第三阶段是在卖血导致严重艾滋病感染后，加强卖血的法律管制和制定血站规则。直到最后才提出“四免一关怀”。

　　现行的“四免一关怀”政策，即对农民和城镇经济困难人群中的艾滋病患者实行免费抗病毒治疗；在艾滋病流行的重点地区实施免费、匿名血液检测；对艾滋病患者的孤儿实行免费上学；对艾滋病综合防治示范区的孕妇实施免费艾滋病咨询、筛查和抗病毒药物治疗；将生活困难的艾滋病患者纳入政府救助范围。

　　“这条路走了20年，此间艾滋病的报告病例从100多人提高到十多万人，估计数是几十万到百万。如果‘以人为本’、构建和谐社会的理念和‘四免一关怀’的具体政策能早些提出，中国的艾滋病状况就不会是这个样子。”李楯说。

　　当AIDS不仅仅是疾病

　　李楯强调，必须区分作为疾病的艾滋病和作为社会问题的艾滋病，后者决不是靠医生就能解决的。如果当前改革面临的体制性障碍和结构性障碍问题解决不了，是解决不了艾滋病的。

　　他指出，在包括艾滋病等一系列问题的决策和立法上，应当只有一个中心的指导理念，但现在却有两个，一个是计划经济年代、改革开放前形成的已成定势的思维方式和行为规则，一个是改革开放之后新确立的理念和新接受的国际社会主流的共通规则。艾滋病传入中国的时间刚好和中国改革开放耦合。但因为中国是从传统体制中走来的，所以对国际上通行的基本理念上仍然存在着半信半疑的态度，同时又倾向于盲目模仿别国。这就导致在艾滋病的认知、解释和回应上都存在一些问题。

　　在认知上，中国艾滋病的流行势态存在着许多非常独特的地方，也是容易引起误解的地方：在世界上——尤其是发展中国家——大部分的感染者是来自性传播，而中国性传播的比例很低；在中国有世界少见的、即使在最贫穷国家也没有的大量卖血感染的艾滋病。但是，艾滋病对中国的经济影响决不会像对撒哈拉以南非洲国家的那么大，造成国民生产总值下降20%-30%。因为我们城乡分治的格局造成感染者，主要是卖血者和吸毒者对国民生产总值贡献甚低，消耗公共产品很少。由于中国存在大量的劳动力过剩，也不会出现非洲国家劳动力短缺的困境。

　　而给目前的艾滋病抑制造成重大困难的，就是国际通行的行为干预在中国效果有限。美沙酮替代、洁净针具、百分之百安全套，这些来自国外的经验，在中国的推行遇到了一定的阻滞。李楯认为，主要原因是没有一个对应政府的市民社会，因而无法像国外那样让非政府组织在艾滋病防治中发挥重大作用。

　　因此，在中国的艾滋病防治中，就出现了一面“无法复制”，一面“大量复制”的尴尬局面。中国的非政府组织有部分依靠来自国外的捐助，模仿国外非政府组织的做法对患者行为进行干预。但由于中国对非政府组织的管理方式和相关政策规定，这种做法是没有复制功能的，效果非常有限。而在另一方面，在一部分性工作者和毒品使用者的艾滋病患者得到帮助的同时，由于城乡分治的基本社会结构没有改变，有大量的新的性工作者和毒品使用者在被复制出来。

　　“现在防治艾滋病的非政府组织都无法在和国家的政策取向相矛盾的情况下开展工作。它们必须做到接近边缘人群，和他们做朋友，才能实行行为干预，但这和国家规定的禁娼禁毒是矛盾的。”李楯说，只有在大面积推行的情况下，行为干预才能见效。但因为和国家法律存在冲突，现在的行为干预做法只能在试验区内推行，因而效果非常有限。

　　健康权与政府责任

　　据中国的官方数据显示，截至2005年8月底，全国累计报告艾滋病病毒感染者132545例，其中艾滋病病人30158例，累计死亡7643例。目前中国官方对艾滋病问题列出了很多原因，如未能有效遏制、宣传不够、疫情检测不够落实、干预普及不够、法制法规不健全、防治力量薄弱、一些地区认识不够等，但是，李楯认为，这些原因都是枝节，而没有触及根本。

　　“最根本的是计划经济遗产给我们留下的结构性障碍和问题，因此需要改变思路，不是面对一个病。不是头痛医头，脚痛医脚，而是要在艾滋病防治中引入健康权概念。”李楯说。

　　健康权是联合国《经济、社会和文化权利公约》第12条所规定的基本权利之一，中国政府在1997年签署该公约，在2001年经全国人大常委会批准。李楯认为，健康权的基本含义就是政府对公民健康负有积极责任。

　　他认为，如果不规定国家对公民的积极健康义务，“四免一关怀”就会成为一个引起尴尬的规定。

　　“是艾滋病成为社会问题，还是社会问题导致艾滋病的流行，这是一个重要的问题，”李楯说，“现在要解决艾滋病问题，最基本的几点要做到，信息公开、公众参与、官员问责。”

　　在政府责任方面，由于中国存在着很多因为医院输血导致的艾滋病，李楯认为政府应设立责任制度。如果再次发生医院的血源性传播，对于涉及事件、对此直接负有责任的医生，取消职业医师资格，将医院整顿通报，同时罢免政府卫生行政部门的主管官员。他举例说，上世纪80年代初发生在法国的“污血案”(1999年9日，法国共和国司法法庭首次开庭，就1984-1985年，由于政府失职，使用带有艾滋病病毒的血浆，致使3846名血友病患者和其他受血者感染上艾滋病毒，近300人已直接因之死亡一案，审判当时的3名政府成员：前总理法比尤斯、前社会事务部长迪富瓦夫人和前卫生国务秘书埃尔韦，罪名是“非故意杀人罪”或“非故意伤人罪”)就导致卫生部长下台，就是西方实行严格的政府责任的例子。

　　据李楯透露，宣传教育将可能成为新的《艾滋病防治法》的一个重点部分。但李楯认为行政法规不是技术性细则，过于细致的规定，如规定宣传次数、公益广告数量、见报宣传文章数量等，都没有必要。

　　而李楯所认为的立法重点和关键是政府的责任，以及政府部门间的制衡机制，尤其是协调机制。目前的艾滋病协调机构无法协调20多个被涉及的不同部委的活动，即使是卫生部自己也无法实现全面的协调。“所以我们需要的是一个整体性的政府。”李楯说。

　　·链接·

　　艾滋病防治法(或艾滋病防治条例)

　　(专家建议稿·草稿)其中关于政府责任的条款

　　第三十三条 政府及相关机关(委员会成员)

　　政府的各职能部门及相关机关应在政府的防治艾滋病工作委员会或者是防治艾滋病工作会议的协调下，相互配合，共同或者各自承担责任。

　　政府制定发展战略、中长期发展规划、经济、社会发展五年计划、年度工作计划，及各项改革方案和法规、法律案，以及预测、预警时，均应将艾滋病的流行势态作为影响人的生存质量，影响发展和改革的因素、将艾滋病防治工作作为政府整体工作的组成部分予以考虑。政府应对不同领域的体制改革、法律的制定和制度建设，以及规划、计划的制定和实施，予以协调、衔接、衡平，并在评价区域发展、考核官员政绩时，将艾滋病防治作为考评其整体工作的一个组成部分予以考量。政府的发展和改革委员会和政府的办公厅(办公室)、政府法制机构及政府的(政策)研究机构在这方面负有责任。

　　政府应保证艾滋病防治所须的资金，并监督这些资金的使用。政府的财政管理部门和审计部门在这方面负有责任。

　　政府在设立和改革社会保障制度时，应使其符合艾滋病防治的需要。政府的劳动和社会保障管理部门在这方面负有责任。

　　政府应支持有利于艾滋病防治科学研究和专门人才培养，政府的科技、教育行政管理部门在这方面负有责任。

　　政府应支持艾滋病防治方面的公众参与，设立专项资金支持公众的参与。政府的民政部门和工会、共青团、妇联，及红十字会、慈善总会、青年志愿者协会，以及政府的卫生行政管理部门在这方面负有责任。

　　政府应支持艾滋病防治的宣传教育，使国有的传媒持续地开展艾滋病防治宣传教育，党的宣传部门和政府的文化行政管理部门、广播电视管理部门、网络管理部门和新闻出版管理部门在这方面负有责任。

　　政府应对生活困难的感染者、病人及其家属，以及病人遗属，特别是其中的老人、孤儿予以救济。政府的民政部门及农业管理部门、民族事务管理部门和教育行政管理部门在这方面负有责任。

　　政府在社区建设和社区重构方面，应考虑艾滋病防治工作的需要。政府的民政部门、卫生行政管理部门在这方面负有责任。

　　政府应该通过教育减少毒品使用者的数量或者是减少毒品使用者的增加量。党的宣传部门、工会、青年团、妇联和政府的教育行政管理部门在这方面负有责任。

　　政府应促进在艾滋病防治方面的国际合作。积极促成国际组织和外国政府援助、贷款项目协议的订立和落实。政府的商业行政管理部门、卫生行政管理部门、民政管理部门在这方面负有责任。

　　政府应加强对艾滋病防治药品、用品的研制、生产、流通和市场运营，以及进出口和技术贸易的管理，使之向着有利于艾滋病防治工作的方向发展，政府的商业行政管理机关、工商行政管理机构、知识产权管理机构、质量监督检验检疫机构在这方面负有责任。

　　政府应衔接禁毒、禁娼和艾滋病防治工作。政府的公安机关、司法行政机关和卫生行政管理机关在这方面负有责任。

　　政府应积极地对待非营利的非政府组织为减少危害而对特定人群的行为干预。政府的公安行政管理机关和卫生行政管理机关在这方面负有责任。

　　政府应积极地推进艾滋病防治的宣传教育工作。党的宣传部门和政府的文化行政管理机关、广播电影电视行政管理机构、新闻出版管理机构，以及政府的旅游管理机构和政府的铁道管理机关、交通行政管理机关、民用航空管理机构在这方面负有责任。

　　在前述各款中，单位未能尽责的，予以通报批评；有严重过失或者给公民或政府造成损失的，负有直接责任的官员和该部门的负有领导责任的官员给予行政处分。

　　第三十四条 政务公开

　　政府应公开政府所掌握的与艾滋病防治相关的信息，以及政府在艾滋病防治方面的决策事项、依据和结果，但依照法律属于国家秘密、商业机密和个人隐私的除外。

　　对公开的政府信息，公众有权查阅。负责公开政府信息的机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

　　政府未能做到政务公开的，人民代表大会应要求政府做到政务公开；公民或者是其他社会组织也可以向法院提起行政诉讼，要求政府做到政务公开。

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