建设新农村之历史困境与机遇

http://finance.sina.com.cn 2005年11月19日 10:26 21世纪经济报道

　　本报评论员　王梓　主持

　　中国经济的崛起为世界瞩目，“北京共识”尚在探索之中，“摸着石头过河”的中国经济改革需要汲取社会各界的智慧——在改革中辩论，在共识中前进。北京大学中国经济研究中心主办的“中国经济展望论坛”为展望经济走向、回顾改革历史提供了很好的平台。作为论坛的主办方之一，本报特别策划了十大经济话题，并现场主持讨论。

　　第三届中国经济展望论坛以“建设社会主义新农村”开题。建设社会主义新农村被十六届五中全会明确为我国的重大历史任务，其理由有两点，一方面，实现全面建设小康目标的难点和关键在农村，建设社会主义新农村，有利于巩固和加强农业基础地位；另一方面，我国农村发展和改革已进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，统筹城乡发展，加大各方面对农村发展的支持力度，理所当然。农村发展之重要，“三农”问题之难解，注定了新农村建设任重而道远。

　　11月12日，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉、

北京大学中国经济研究中心主任林毅夫共同回顾农村改革之历史，展望新农村建设之未来。是为21世纪北京圆桌论坛第64期。

　　走出“温饱陷阱”

　　《21世纪》：展望未来，不能不以回顾历史为基础。首先请诸位分析一下我国农村经济和农村改革在国民经济中的地位和作用，并梳理、评价以往农村政策的脉络及得失。

　　陈锡文：新中国成立以后，党和政府对农业问题是十分重视的，改革之前都是以农业为基础，但对作为农业生产主体的农民的情况有所忽视。新中国建立以后，从土改到合作化一直到人民公社，农民积极性不强。到了上个世纪70年代末的时候，坚持不下去了，解决不了温饱问题，才有了改革。从农村来看，改革不仅提出要重视农产品的生产，而且要关注农民的生活状况、收入状况，农民应该享受到更多的公共服务。

　　20多年来，在“三农”问题上取得了一定的成就，但还存在着问题。农业最重要的作用是保证了国民的基本需求，这对于人口大国来说，显然是非常重要的。现在市场上各类农产品供给都非常充分，只要有钱都能够买得到，这对中国来说，也就是最近20年的事情。更早的时候，从政府到老百姓都在为解决“吃饱吃好”绞尽脑汁。

　　过去从吃饭的角度，我们特别关心农业问题，似乎农业的好坏就决定了国家人民生活的好坏。城里人逐渐吃饱后，就觉得农村不仅仅是要解决农业的问题，而且要逐步地让农民有越来越高的收入，让他们逐步享受到更多的公共服务。

　　但是，目前来看，农民是比较大的群体，也是收入比较低的群体。去年中国农民的人均收入还不到3000元，而城市居民的收入达到9400元。

　　林毅夫：我跟蔡教授、李周合写的《中国的奇迹》对中国的农业、农村在国民经济发展中的角色，进行过历史的、系统的分析。从建国后到1978年，我国经济建设的主要目标是建立一个完整的重工业体系，而当时我国是一个资金非常稀缺的经济，农业、农村、农民主要的功能就是为工业化建设作贡献。依靠集体化、统购统销来以农补工，贡献很大，成就也很大。

　　但当时农民的生产积极性非常低，生产效率也非常低，生活长期得不到改善，到1978年，还有30%的人生活在贫困线以下。1978年开始的改革从农村开始，很大程度地改变了这个状况，最重要的就是推行了家庭联产承包责任制，提高了农民的生产积极性。

　　从1979年开始，我国还大幅度提高了农产品的收购价格，并且放开了农村的市场，出现了一段超高速的增长。经过几年的努力，农村经济全面发展，而且城乡差距缩小，同时建立了粮食基本自给自足、丰年有余的格局。

　　由于农村改革取得了成功，从1985年开始，我国将以市场为导向的改革推向城市，进行了第二阶段的改革。在农村方面，1985年开始，乡镇企业大发展，提出了“离土不离乡”的口号，这方面蔡所长有很多的研究。1990年代开始，从“离土不离乡”变成了“离土又离乡”，农民工开始进城，对于农村经济及整个国家的经济发展都做出了巨大的贡献。

　　和过去相比，农村状况还是有所改善；但相对城市，城乡差距却是越来越大，甚至超过了1978年时的状况。到1990年代末，“三农”问题开始引起了社会各界的高度重视。在这个背景下推动新农村建设，对推动农村经济和整个国民经济的发展，以及构建和谐社会是一个很重要的战略措施。

　　蔡昉：林教授回顾了农村经济的历史脉络，我从另外一个角度来说说。在1970年代末农村经济改革之前，中国农村普遍处于贫困状态，当时有二亿五千万人口还没有解决温饱问题，概括地说就是处于“贫困陷阱”。刚才两位也讲到了，改革后我国经济微观环节激励机制问题得到解决，效率提高了，农村市场政策也进一步得到改善。

　　现在农民收入已经大幅度提高，但问题在于提高速度没有城市居民的快，这样差距就会越来越大。我们可以进一步把现在遇到的问题看作是一个“温饱陷阱”，即已经解决了温饱问题，但相对于城市和整个国民经济来说，尚未解决致富问题。

　　如何突破这个“陷阱”是“三农”政策要解决的问题，如果说第一次改革，即1970年代末开始的改革是要解决劳动者自主权和积极性的问题，那么，下一步的改革则是要在微观激励机制的基础上，在“统筹城乡发展”的宏观思路上进行。现阶段城市已经初步具备支持农村的条件。中央十六届五中全会中提出建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的“社会主义新农村”的思路，对打破农村徘徊十几年的“温饱陷阱”有重要的意义。

　　历史拐点上“建设社会主义新农村”

　　《21世纪》：通过以上的分析，三位基本上达成两个共识，一是三农问题一直很严重，二是我们党和政府一直很重视。但实际上这又是一对矛盾，为什么一直重视还是一直严重呢？陈主任阐述的新的历史时期、新的政策思路能否会在解决“三农”问题上有所突破？我们该如何理解新农村建设？作为文件的主要起草者，陈主任能否解释一下“建设社会主义新农村”政策和以往政策的继承和区别？

　　陈锡文：我国1982-1986年曾经连续发了五个“一号文件”，去年和今年又发了两个“一号文件”，都是含金量很高的文件。去年的“一号文件”中的税收减免政策对农村在财政上的支持达到451亿，力度比以前加大了。这是因为我国国力的不断增强提供了这种可能，去年我国中央财政收入是二万六千多亿，今年可以超过三万亿，新增的财政收入中有一大块可以支持“三农”。另外，政府的这个建议也让大家的思想认识和观念发生了很大变化，解决“三农”问题又有了更好的社会氛围和环境。

　　党中央和国务院一直高度重视“三农”问题，农村面积大，人很多，底子很薄，一朝一夕是很难彻底改变的，我们等了50年，总算迎来了历史的拐点。

　　这次提出的“建设社会主义新农村”与以往的政策有一个很大的不同，就是原来讲“三农”问题，“三农”工作，都是从外部观察农村的时候提出来的；现在“建设社会主义新农村”主体是农民自身。这在政策的提法上是很大的变化。

　　另外，中国处在从农业向工业化国家转轨的过程中，要逐步发展工业，这么大的国家，最初的积累资金从哪里来？过去很多专家说从农村积累，所以农村的很多积累资金流到工业去了，但是农业和农村没有很好的发展，农民的收入也没有提高。去年10月，中央召开十六届四中全会，胡锦涛总书记在会上提出了“两个趋向”，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在去年召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记又明确提出：我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

　　大家查一下过去的文件，甚至是在解放前，很多学者就曾经提出新农村建设这样的口号，所以“新农村建设”概念并不是新的，却有一个新的大背景，就是中国已经进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段。不仅农业和农村，而是整个国民经济的收入分配结构要发生重大的转变，工农关系已经到了一个改变的临界点。

　　“建设社会主义新农村”在统筹城乡发展的前提下提出了四大任务，即推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。从中可以清晰地看到这项政策本身与以往政策的区别，它有着非常鲜明的时代特征，那就“以城带乡、以工哺农”阶段的到来。同时，政策本身也有非常清晰的内容，就是社会主义新农村建设不光是新村庄的建设，而是要把现代农业建设好，要把农村的各项改革搞好，要把对农村的服务覆盖到各个方面。

　　发展农村公用事业　拉动农村内部需求

　　《21世纪》：从新农村建设的四大任务看，本次政策的重点在哪里？其价值何在？

　　林毅夫：我同意陈主任的看法，不能把新农村建设简单理解为新村庄建设，但是这次政策的突破点可能还是在改善农村的公共基础设施上。社会主义新农村建设的四大任务中有三个过去都谈过，新增加的就是“大力发展农村公共事业”，其中重要的就是农村的公共基础设施建设。当然不能说过去没做，但是这一次是作为明确的政策措施提出来的。

　　另外，关于新农村建设，我过去的思考主要有两个方面，一是怎样增加农民的收入，二是怎样改善农民的生活。从增加农民收入的角度来看，长期是要减少农村人口，这就牵涉到农村劳动力的转移——农村劳动力转移比较快，农民的收入就会增长得比较快。从1998年开始出现生产能力过剩，新增的投资和就业机会少，许多乡镇企业破产，以致1998、1999年农村劳动力出现回流，启动市场需求、解决过剩生产能力是农村劳动力快速转移到非农产业的前提。农村是一个相当大的市场，但是要启动农村市场就面临两个问题，一个是农民收入的问题，另外就是与农民有关的基础设施的改善问题。过去农村的基本设施没有得到政府的高度重视。如果真的改善了农村基础设施，一方面可以畅通农村劳动力转移这条渠道，增加农民收入，另一方面也可以提高农民的生活水平，有很多正面的作用。

　　蔡昉：农民收入的提高从现在来看有两个源泉，一是发展生产，产量高，卖得多，收入就高；二是结构调整，包括产品结构的调整和就业身份的转换。这些年农民收入在增长，增长的主要部分都是非农产业，随着人均收入水平的提高，第一产业和第二产业劳动力的比重也会下降，相应的就是城市化的水平会提高。

　　“工业反哺农业、城市支持农村”的一个条件就是农业的比重特别是农业劳动力的比重要相对降低。而相对于国际的常态，我们的就业结构还没有调整好，农业和农村的劳动力比例在国际上相对较高。要想在建设社会主义新农村的目标上有大的进展，应该进一步创造好的政策环境，让农村的劳动力向外转移更充分。这样有两个效果，一是反哺农业的条件更具备，另外也是增加农民收入的重要的途径。

　　《21世纪》：自从2003后期我国宏观经济走出紧缩之后，积极财政政策就已经发生改变，更加稳健的财政政策已经转向对农村基础设施建设的支持。各位再具体分析一下农村经济与整体国民经济之间的关系在这次政策文件中的体现？

　　陈锡文：刚才蔡所长讲了农业和农村劳动力在整个国民经济中的比重，两个趋势的变化是一致的，农业在GDP中的比重越来越低，从事农业的劳动力占整体劳动力的比重也越来越低，这是一个趋势。去年农业占GDP的比重是15.2%，农业劳动力在整个从业人员中大概是45%的比重。从事农业的人越来越少，应该给从事农业的人越来越好的条件。

　　在扩大内需上，这几年成效是很显著的，经济增长中内需的拉动还是很起作用。可以这样拆分来分析，去年GDP增长9.5%，3.6个百分点是由于净出口带动增加的，3.6个百分点是由投资拉动的，由消费尤其是农村消费的拉动非常有限。我国人口多数在农村，而在农村的人买不起东西。如果国家投钱把农村基础设施搞好了，农民的消费也就会拉动市场的扩张。从目前来看，很多东西，无论是各种家用电器还是IT产品，农民使用的水平都比城里人低得多，这一方面可能是农民的收入水平造成的，另外就是使用的环境比较差。一次我到黑龙江农村调查发现，某户家里有一个洗衣机，但没有上水没有下水，打开洗衣机盖发现，里面装的是米！前几年国家花了1千多亿改造农村电网，基本上实现了农村和城市同网同价，这之后电器的使用率明显增大。我看过资料，使用彩色电视机的比率，城里每百户120-130台，农村是50台。农村如果达到城市的消费标准，企业的产量肯定大幅增加。我非常赞同他们两人的说法，一方面要提高农民的收入，另外，还要创造消费的环境。这两方面的结合是新农村建设的很重要的内容。按照这个方向去发展，就会使中国成为天底下最大的市场。

　　林毅夫：农村基础设施的投入，我觉得还有几个方面的好处：一是在农村的投入都是使用当地的原材料，而且劳动力高度密集，给农村创造很多的就业机会；另外，在农村的公共基础设施的投入可以增加农民收入，并进一步增加农民的购买力；同时生活的基础设施改善以后，可以进入到现代化的生活，实现实现良性循环。

　　蔡昉：现在中国很接近于是世界最大的生产者。解决新农村建设问题，就是要把中国变成世界上最大的消费者，这是非常重要的。

　　关于宏观经济和三农问题的关系，我还有一点补充。1998年后，我们实行积极的财政政策所带动的投资，主要集中在基础设施、重化工业等领域，GDP很高、投资很高但是创造就业不多的产业。而农村人口能不能转移出来，在于有没有足够多的非农就业条件和就业岗位。当需求不足、宏观经济偏冷时，政府对农民工进城的政策就会部分偏紧；就业环境比较好，岗位创造得比较多时，政府就倾向于创造好的政策环境，吸纳农民工。

　　中国经济在改革期间每年实现9%左右的增长率，仿照陈主任的拆分模式，还有另一种方法，我们发现其中28%来自资本积累，24%来自劳动力数量的增长，还有24%来自劳动力的质量提高，就是人力资本水平的提高，另外有大约24%来自于农业劳动力向非农产业的转移，这种资源重新配置的效应是经济增长的重要源泉。也就是说，不仅宏观经济的变化会影响农村，进一步影响城乡关系，同时城乡关系的变化也会反过来影响经济增长。如果是两方面中任意一个方面扭曲，就可能进一步扭曲另一个方面，产生对双方都不利的影响。

　　统筹城乡　深化改革

　　《21世纪》：解决城乡二元结构的关键就是要解决农村剩余劳动力的问题。城市化能否解决农民就业？如何实现城市与农村的良性互动？

　　蔡昉：农业劳动力比重下降越快，支持农业的政策力度就会更大些，因此加快劳动力的转移，也是创造工业反哺农业、城市支持农村的条件，我想这个方向不应该动摇。

　　另一方面，大力加强农村基础设施建设，本身和劳动力转移是不矛盾的，还可能使这个过程更加良性化。如果农村和城市的差距太大，人们在流动的时候就会有非常强的动机，会出现不考虑后果的盲目性流动。改善农村的基础条件，让农民生活水平更高一些，更接近于城市一些，这样农民在选择往哪流的时候就会更理性更客观。

　　陈锡文：农业人口的减少，城市人口的增加，不仅是一个社会现代化的过程，也是一个留在农村继续从事农业的人能够逐步富裕起来的过程。只有留在农村中使用土地资源的人越来越少，相对的规模越来越大，收入增长才成为可能，这是一种趋势。

　　这个趋势在各个国家的表现不同，有些国家可能20年就完成这个过程，其他国家可能要200年。尽管大家现在看到了很多的政策变化，但我觉得不要太过于乐观，认为很快就有很明显的变化。全世界没有一个国家像我国，按照户籍算九亿四千万人还住在农村。

　　实际上，“工业反哺农业”的概念最开始是在农村提出来的。小平同志原来对乡镇企业有很高的评价，叫做“异军突起”。乡镇企业的发展确实出乎很多人的意料，改革开放之初，从业人数不到2900万人，到1996年就业的人就达到1.35亿万，新增了1亿多个就业岗位。农村靠自己，靠乡镇企业就增加了这么多就业岗位。我那个时候非常兴奋，觉得这下好了，只要把乡镇企业不断办下去，剩余的劳动力就转移了。结果很可惜，后来这个数字落了下来。

　　乡镇企业总体的就业岗位下降，农民就开始流动进城，民工潮来了。现在有些同志又比较兴奋，按照现在的算法，农民工每年要增加七八百万人，城镇化水平每年差不多提高1.4个百分点，如果加快推进城市化，两个五年计划后城市人口比重就能提高15%。这个分析方法可能又回到类似对乡镇企业的判断误区了。城市经济有多大容量？到底能够创造多少就业岗位？我相信会越来越多，但这需要我们消除各种障碍，让农民能进城、能就业，并给他们创造公平竞争的机会。

　　可以肯定，相当长的一段时间里，中国农村人口的相对数量还会很大，30%的人口在农村就是4亿到5亿人。这部分人生活的环境、从事生产的条件决定了国家的整体状况，所以能不能所有人进入现代化，主要是看农民的状况怎么样。不仅要吸收农民转变为城市人口，而且要给大量生活在农村的人提供现代化的生活条件，不断地提高生活质量，这样才能迈向现代化。

　　《21世纪》：这次提出新农村建设一个非常重要的方面，就是要全面深化农村改革。农村的问题，一方面其原有基础非常薄弱，且一直在充当工业的辅助角色，另一方面原有的体制上的障碍还没有解决，有些改革亟待深入，本次五中全会提出，要全面深化以税费改革为主体的综合改革，这一系列改革该如何推进？

　　陈锡文：农村的税费改革进行到2006年，到那时，全国农民种地就不交税了。税费改革不是简单的免税过程，还要给基层政府适当的补助，减少支出。目前，农民要承担的农业税是1250亿，明年这1250亿不缴了，中央和省市这几级财政大概要给农村转移支付950亿元，还有300亿缺口要消化。所以要推进一系列配套的改革，其中一项就是乡镇机构改革。各个地方都在进行试点，这件事情涉及的面非常广，社会的管理层面有很多问题都要进行自主创新。

　　基本上，改革是这么几个层面，一是要减少乡镇一级政府的领导数量；二就是要精简机构。目前很多的试点，把乡镇党政机关合一起，叫做“三办一所”：党办办公室、经济发展办公室、事务办公室、财税所；三是要精简人员。从我们了解的情况来看，一般乡镇的编制是30多个公务员，现在主要是从下面的事业单位抽调了不少人，增加了负担。再下一个层面的改革就是乡里面的所，卫生防疫所必须要有，而且公益型和经营型的要分开。至少五年内，保证乡镇政府和事业单位的机构和人员不增加，这样乡镇人员就能逐步得到控制。

　　另外，要改革县乡镇的财政管理体制。目前乡一级的财政管理体制不太健全，有的地方有金库，有的地方没有。从改革的角度来说，要有专门的部署。我刚才仅仅讲了种地不缴税，其中涉及的很多问题还没解决，如基础设施建设的经费从哪里来等等，所以改革的任务非常重。从一定意义来讲，只有在整个农村经济社会活动中，真正体现出农民是主体了，这事才能解决，因而最重要的还是体制创新的问题。

　　还要改革解决的就是教育方面的乱收费。国务院一再出台不许乱收费的规定，但目前体制尚不健全，很难控制住。这次明确提出农村义务教育的发展，要分级负责投入。有句话是“在国务院统一领导下，地方政府负责，分级投入，以县为主管理”，有些人将此误解为农村义务教育就是以县为主。实际上，中央和省两级财政承担对义务教育的责任，农村在教育方面的负担就会减下来。今年国家在592个贫困县对义务教育阶段贫困家庭的孩子实行“两免一补”政策，这项政策很快将在中西部地区3000多万贫困家庭施行。而且从建议中可以看到，到“十一五”末全部农村义务教育都将免除杂费。

　　展望2006年　期待下一个“一号文件”

　　《21世纪》：我们这个论坛的名字是“中国经济展望论坛”，最后一个问题当然就是展望2006年。请诸位分析，假如2006年要发布“一号文件”，那么，其政策重点将在哪里？如何进一步推进社会主义新农村建设？

　　陈锡文：你说的是假如，实际上，是不是“一号文件”，决定于这个文件完成的时间——文件要是夏天完成，也就不是1号文件了。当然这方面也有情感因素。1980年代中央曾经连着发了5个“一号文件”，去年和今年又发了两个“一号文件”，我也希望明年再出一个，但这显然并不确定。改革开放以来，中央每年开一次农村工作会议，一年发一个文件，大家都在努力争取发个“一号文件”。而即使没有这个文件，中央也会有一个指导农村工作的文件。

　　十四届五中全会通过了“九五计划”建议，2000年召开了十五届五中全会通过“十五计划”，明年的情况会非常类似：这个文件一定是既要按照五中全会的要求来谋划一下未来发展的远景，又要突出明年的工作。五中全会对农村提出了一个非常振奋人的方向性的要求，就是“建设社会主义新农村”，据我个人的估计，这一定会在明年的工作文件中占有很重要的地位。要把什么是新农村建设、为什么要进行新农村建设这个问题的必要性、紧迫性论述出来，同时把五中全会提出来的新农村建设的四大任务部署下去。

　　大家可以看到，这几年整个农村建设的重点始终在两个方面，一是粮食的稳定生产，二是农民的持续增收。这两年特别重视粮食问题，上世纪90年代后期的时候，我们有连续三年是超过1万亿斤的生产能力，到2003年只有8600多亿斤，所以要恢复农民的积极性今年粮食产量应该会达到9600亿斤左右。要避免出现粮食生产的大起大落，我们要通过政策、通过科技进步、通过加强基础设施建设来“稳定”住粮食生产。

　　需求是有所波动的，供给也是有所波动的，所以在一般的年份倒没有太大必要关注增减，问题是不能大起大落。如果现在的需求基本上是稳定的，今年的粮食总量达到了9600亿斤，库存还有3000多亿斤，还可以从国际进口，这样就没有问题。明年希望能够保持住，产量跌多了粮价暴涨，又会出现新的问题。要把粮价稳定住，让它徐徐上升，保证在有限的耕地上使生产能力得到提高，这是明年很重要的任务。

　　我个人感觉，中国的农业有一些很基本的特点，比如说粮食生产基本上是“两丰一欠一平”，四年一个周期。去年和今年都是丰年，两年增产了1000亿斤。明年怎么样？明年增产的压力很大。农民的收入和生产的产品有关系，增产的压力在增加，说明销售成本在增加。另外，生产成本也在增加。全世界的原油一涨价，中国也要涨，农业生产成本就要提高。在这方面，我们测算了一下，农民一亩地要增加30-40元的支出，大概总共要增加600亿元的开支，而且现在全球油价没有下跌的迹象，所以明年的生产成本还会居高不下，农民增收的环境会进一步严峻。结合生产、气候和市场情况，明年我国粮食生产会遇到这两年没有遇到的新困难，得兢兢业业去努力，要特别保护好农民的利益。

　　林毅夫：增加农民收入确实是一个相当艰巨的任务。今后几年推行新农村建设，政府在财政上有比较大的支持，农民收入增长会提高，从根本来讲农村地区怎么克服千家万户的小农户和大市场的矛盾以增产、增收也很关键。

　　对小农户和大市场的联系，我国过去提出

农业产业化，公司加农户，在许多地区取得了不少成绩，这方面还有很多文章可做。农业产业化发展本身，需要包括金融等等多方面的支持。全国百强农业龙头企业获得资金支持没问题，但是大部分中小型农业企业，融资就相当难以得到，因而金融改革相当关键。农信社的改革已经启动了，这方面工作要加强落实。

　　同时可以在农村推动一些金融创新。农民现在觉得贷款很难，是因为没有好的资产作为抵押。一般银行不愿意给农民做担保，是因为信息不对称，不知道哪个农户有能力偿还。但基地里的农户技术由龙头企业提供，产品是由龙头企业购买，龙头企业对农户的信息完全掌握，所以可以进行这方面的金融创新，由龙头企业成立担保公司，给基地里的农户扩大生产，或是给准备加入的农户提供融资金担保，这也是增加农民收入的有效措施。

　　另外就是地区中小银行的发展和小额信贷，这些都是深化农村经济改革的很重要的部分，对于增加农民的收入会有很好的帮助。

　　(实习生许静、庄燕参与整理，因时间关系，陈锡文对话部分未经本人审核。）

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