孟祥成：从融资困境透视中国铁路改革路径问题

　　文/孟祥成

　　中国铁路融资格局

　　2004年年初国务院审议通过的《中长期铁路网规划》显示，铁道部规划目标为2020年全国铁路营业里程达到10万公里，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%， 运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。这一目标意味着规划期内建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线，同时既有线增建二线1.3万公里，既有线电气化1.6万公里，为此需要投入资金2万亿元，年均投资1000亿—1300亿元。

　　如此巨额资金投入，仅靠铁道部自身力量无法解决，现有融资渠道也难以支持。铁道部1999年止亏并实现盈利0.5亿元，此后每年盈利仅数亿元，维持微利运行而已，无力扩大再生产。至于铁路建设基金，每年不过400多亿元，扣除债务本息、中小项目投入、保养维护费用，仅剩200亿元可用于新增铁路建设项目投资。这200亿元加上国家

开发银行的基础设施建设贷款300亿元，每年不过500亿元，而规划期内年均投资约需1000亿—1300亿元，每年建设资金缺口达500亿—800亿元。

　　在建设资金高度紧张的形势下，铁道部表态欢迎社会资本投资铁路建设。铁道部《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣布向国内非公有资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营等四大领域，在这份文件中，干线铁路与支线铁路共同列入了开放范围。2005年5月，铁道部举办有史以来第一次大规模的铁路建设项目推介招商会，共推出43个铁路建设项目，项目金额达400亿元。2005年7月，铁道部副部长陆东福表示，对一切非公有资本实行国民待遇，对国外资本开放的领域同样也对国内非公有资本开放，欢迎非公有制经济参与铁路建设经营，并称投资回报率可达6%。

　　中国铁路融资瓶颈分析

　　铁道部屡屡表态，市场反应却并不积极。

　　难道铁路需求已经饱和了吗？在发达国家，铁路运输已是夕阳产业，而在中国则前景广阔。以客运而论，世界铁路人均年乘车次数达37次，日本最高在80次以上，而我国平均还不到1次；我国铁路客车席位缺口平时为50万个，高峰时期则达160万个，而随着城市化加快、人口流动增加，客运需求与运输能力之间的矛盾还将进一步尖锐化。以货运而论，中国铁路单位线路所承担的总重吨公里为英国的7倍，比日本高出2倍多；近两年来，铁路车皮的申请满足率一直维持在35%左右，所谓“煤电油运全面紧张”，主要矛盾是运力紧张，运力不足导致煤荒，煤荒又导致电荒。2004年中国铁路旅客周转量、货物发送量、换算周转量、货运密度和运输换算密度均为世界第一，以占世界铁路6%的营业里程完成了世界铁路24%的运输量，这既表明中国铁路运输效率和运输能力利用率处于世界领先水平，又表明全社会对铁路运输需求十分旺盛，加大铁路建设投入、扩大铁路建设规模迫在眉睫。

　　难道社会资金供给不足吗？恰恰相反，我国储蓄大于投资，目前资金市场宽松，利率水平处于低位，银行存贷比徘徊在75%左右，2005年2月末存差已达6.8万亿元，大量资金没有得到有效运用，亟待寻找出路，满足铁路建设资金需求完全不成问题。在建设资金来源方面，铁路与公路形成鲜明对比：1997年至2002年的5年间，公路建设投资总额达1.4万亿元，铁路则不足3000亿元；公路建设投资一半来自社会资本，地方和企业投资积极性很高，而铁路每年投资额不过数百亿元，资金主要来源于国家铁路专项建设拨款、国债资金、银行贷款，社会资本很少参与其中。

　　为何社会资本对铁路投资不感兴趣？表面上看是投资回报率问题。目前中国铁路客运基价为每人每公里0.058元，货运基价为每吨每公里0.086元，定价一直偏低，全行业处于微利状态，对社会资本缺乏吸引力。但实际情况却要复杂得多：冷僻的路段如

青藏铁路，无论是国家投资还是非公有资本投资，谁都难以赢利，而繁忙的线路如京沪线、京广线，投资者想不赢利都难。社会投资者真正担心的是“铁老大”政企合一、管办不分的垄断体制，在这种体制下，铁道部既制定规则，又负责审批，既充当裁判，又下场踢球，“外来户”的权益很难得到保护。任何新建铁路，必须与现有路网连通，实现跨线运营，否则其功能将大打折扣，而一旦社会投资者与铁路部门存在竞争关系，发生利益冲突时势必处于下风：对方既是企业，又是政府，甚至还有一套公检法系统。

　　2005年9月，在铁道部组织的“中国铁路投融资改革论坛”上，铁道部官员表示，投融资改革的思路是坚持“政府主导，多元化投资，市场化运作”。与此相呼应，发改委官员表示，要加大对铁路发展的资金支持，对公益性强的铁路项目进行直接投资或资金补助；进一步深化铁路价格改革，允许铁路实行管制下的适度灵活的定价制度；加大对铁路投资的财税和金融支持，积极研究对铁路项目减免税收等政策；继续推进铁路股份制改革和上市，规范各类投资主体的行为。

　　显然，有关部门将讨论重点集中于融资渠道、投资力度和财税政策等方面，然而若干表述却暴露出内在矛盾：

　　第一，既然坚持“政府主导”，“铁老大”体制不变，如何能够吸引“多元化”投资，又如何能够实现“市场化运作”？铁道部掌握的行政职能最重要的有两个：路网集中调度和财务统一清算。铁路系统都知道，哪个铁路局能否赢利、赢利多少，基本上由铁道部说了算，多干不一定效益好，少干不一定效益差，也就是说，铁路系统运输企业尚且无法成为独立的利益主体，社会资本的投资权益又从何谈起呢？

　　第二，公益性强的铁路项目只能依靠国家投资，社会资本不可能对这类项目感兴趣，关键在于那些经济效益好的线路是否允许社会资本进入，进入后能否保障各个市场主体平等竞争。如浙江省与铁道部合资建设的金(华)温(州)铁路，尽管浙江省占有55%的股权，但车辆、调度仍由铁道部统一管理，每当温州至杭州、上海区间客货运输需求增加，金温铁道公司想增开车次时，很少能够得到批准，而同线竞争的原杭州铁路分局的加车计划却往往立即得到批准。

　　第三，在政企合一、管办合一、网运合一的垄断体制下，铁路部门“实行管制下的适度灵活的定价制度”如何能够避开“攫取垄断利润”的嫌疑？谁来核算铁路部门的成本、费用、合理利润？每次铁路涨价均引起公众非议，其实铁路定价水平并不比公路、民航高，然而其垄断性质所导致的成本费用不透明却使公众一直质疑其定价的合理性。铁路体制不变，竞争机制不健全，所谓“自主定价权”很难发挥积极作用。

　　第四，我们并不缺乏金融工具，也不缺少资金来源，利用资本市场进行铁路融资并无技术上的障碍，发行短期融资券以取代银行贷款，或在铁路建设基金基础上发行信托产品，均可迅速筹集大量资金，而在国内外上市更可降低利息负担、改善财务结构，问题在于如何使投资者相信他们的投资能够得到预期回报，如何保障投资者享有并行使出资人权利。

　　中国

铁路改革路径问题

　　铁路融资之痒凸现了铁路改革的路径问题。铁路改革呼声已久，也曾出台不少举措，如“客货分离”、“主辅分离”、“撤销分局”等，然而业内业外却并不看好，归根结底，此类举措不过是在固有框架内的技术性调整，作用注定有限，有时还难以贯彻而出现“回潮”，如不少“客运公司”已经悄然撤销了。

　　“网运分离”之类铁路改革方案显然借鉴了国外铁路改革经验，然而我们面临的问题要比国外复杂得多：国外仅仅是垄断问题，而我们除垄断问题外，更有产权制度问题、政企合一问题。就铁路改革次序而言，首先应解决政企不分，将铁道部改造为铁监会，并与各铁路局、铁路公司脱钩，成为纯粹的监管部门，至于铁路规划职能可以归并到发改委；其次，各铁路局、铁路公司应引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份有限公司或有限责任公司，建立现代企业制度，完善公司治理结构；最后，“横拆”还是“竖切”，“网运分离”还是“网运合一”，只有在前两步改革已经完成之后才有意义，如果不能斩断政府与企业之间的“父子”纽带，不能将国有企业改造为真正的市场主体，就不可能存在平等交易和公平竞争。

　　铁路改革是一场复杂的权力博弈和利益重组，其间诸多问题值得认真研究，如定价自主权问题，如果产权改革未到位、治理结构不健全，铁路方面可能有意定低价，人为刺激需求、加剧短缺状况，使手中车皮、车票的审批权获得最大的寻租收益；又如无论“横拆”还是“竖切”，如果监管乏力，难免垄断依旧，即如石油、电信。铁路改革不能寄望于既得利益者“自我革命”，改革方案应征求基层职工和社会公众的意见。只有遵循民主原则和法治程序，铁路改革才能最终成功。

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