社会断裂加速 中国在2010年前后是危机多发期

　　更广泛的社会参与，可能是中国改革“升级”的契机

　　文/本刊记者 欧国峰

　　在西方政治观察家的眼中，中国一直在进行一场“精英主导型改革”。政治精英(政府官员)和知识精英(知识分子)们制订了一个又一个改革方案，主持其实施，并在很长时间里 得到了全社会的高度认同和支持，这是中国改革取得巨大成就的原因之一。

　　但随着改革的不断深化，尤其是在进入新世纪之后，随着经济基础和社会结构的变化，随着利益主体多元化的加强和利益分歧乃至利益冲突的加剧，“精英主导”的改革收益似乎呈现衰退之势，如可持续的经济增长模式迟迟未能建立，“教育产业化”导致的学费高涨，“医疗体制改革基本不成功”，房地产价格的居高不下……都受到了舆论的广泛批评。种种迹象表明，单纯的“精英主导”可能已经难以推动中国改革继续以令人满意的速度前行，改革需要寻找新的动力机制。

　　可喜的是，中国社会——包括政府和民间——正在这方面做有益的尝试。

　　经济持续增长之忧

　　改革开放以来，

中国经济的高速增长，很大程度上是在政府主导之下、通过不断提高投资率(固定资产投资对GDP的比值)来推动，即使在市场经济体制框架已基本搭建好以后，“政府之手”依然没有停歇的意思。在这种情况下，改革开放以来投资率呈现直线上升趋势——从20世纪70年代末期的25%左右、提高到2003年的40%以上，2004年据国家统计局初步统计的数据计算可能更高！政府主导经济增长的弊病业已引起诸多评议：如效率低下；积累了大量的经济风险，尤其是金融风险；低成本的扩张使土地和资本等生产要素的价格被严重扭曲；政府经营城市、直接招商引资造成了权力寻租，市场信用缺失等。但相当长时期内，这些弊病被视为改革中的“支流”，并未受到各方足够重视。

　　但现在，问题很可能已变得更加严重。中欧国际工商学院许小年教授就认为，当前经济增长模式所能产生的增长潜力“即使尚未枯竭，也已是强弩之末；如果不能及时改变，增长的放慢将不可避免。”他断言，单纯依靠投资推动的经济增长不具备可持续性，投资率或迟或早总要降下来；而从中国和国际上的经验看，投资率实际的上限在40%左右。

　　许小年指出，可持续增长靠的不是投资，而是技术进步——市场经济发达国家的投资率远远低于亚洲国家，如美国的投资率常年稳定在15%左右。事实上，对以新技术进步来推动经济增长的呼吁已有经年，但新的发展模式迟迟不能成为经济发展的主流。究其原因，旧有增长模式有其深厚的制度根基，这就是政府主导经济发展、主导资源的配置。这个根基不变，经济增长模式的改变何从谈起？

　　社会“断裂”之险

　　在经济增长前景堪忧的同时，一些重大社会问题也正在显性化，其中尤以社会阶层分化、社会“断裂”危机为甚。

　　从国际发展经验来说，在人均GDP由1000美元向3000美元过渡的时期，往往是一个社会矛盾的突显期。中国2003年末实现人均GDP超过1000美元，目前正处于这个社会发展阶段。与此说相呼应的是，国家发改委课题组不久前完成的一份调查报告。该报告调查了国务院各部委、重点科研院校以及国外大学、驻华国际组织的98名中外著名专家，得出的结论是：“中国在2010年前后是‘危机多发期’”。在这些危机中，对社会以及改革的信心危机被多位受访人士所提及，并被认为将是一项“长期挑战”。

　　信心危机源自于社会学家所称的“断裂”，清华大学社会学系的孙立平教授有过详细分析。他认为，除了像中国这样“后发型”国家的现代化本身就意味着与传统“断裂”外，中国的经济增长成果和社会成员的生活之间，经济增长和社会状况的改善之间，也已经出现了“断裂”——社会中的不同群体分别与经济社会发展截然不同的阶段相对应，彼此之间缺乏有机的联系。进一步探究，“断裂”的形成又与改革和资源重新配置过程中，强势群体和弱势群体的形成和急剧分化有关，弱势群体缺少获得资源的必要手段，其结果就是导致贫富分化加剧。

　　更让人忧虑的是，强势群体还可能影响到公共决策，从而有违公正地捞取更大的利益。如知名学者胡

鞍钢在有关3G牌照问题的研究报告中，就提出一个“国家被俘掠”的观点——在发放3G牌照等重大决策过程中，大利益集团对政府施加了有利于己的影响。房地产行业的情形可能更具代表性。《中国房市警告》一书的作者羊慧明提出，一个庞大的房地产利益集团正在形成，包括了开发商、炒家、销售商、地方政府相关部门的一些官员、被拉进“圈”内为其代言的经济学家以及传媒人等。

　　表现为贫富差距的社会“断裂”，仍有继续甚至加速迹象。如有统计表明：北京市的收入差距，2003年是3.4：1、2004年已扩大到4：1。专家警告，如果社会“断裂”导致的社会信心危机得不到控制，中国的改革进程很可能被迫中断。

　　政府转型并吸纳民智

　　来自经济和社会两个方面的强大压力，都需要找到应对的良策。专家认为，从政府的角度看，适时实现自身职能转型并建立公共决策的社会参与机制，是主要的“治本之道”。

　　政府转型的含义包括两层意思，一是从经济政策上，改变政府直接主导经济活动的思路，转为市场规则的制定者和看守者、公共服务的提供者；二是从社会政策上，提高公共决策的透明性和民主度，创造社会大众参与公共决策的充足空间。

　　在经济上，政府若真正放弃直接主导经济活动的思路，则可望从根本上破除已接近极限的投资拉动型经济增长模式的制度基础。倘如此，土地、资金等生产要素价格将逐步理性回归，进而通过市场内在规则来影响企业行为，最终促使经济体系转到依靠技术进步来推动，真正实现整体经济的可持续增长。而政府在淡出具体经济事务以后，也将有更多人力、财力、物力来提供公共服务。“世界经济论坛”公布的2005年-2006年全球竞争力报告中显示，中国在宏观经济环境稳定性方面名列全球33位、而在公共机构质量方面的排名为56位。这个数据说明，政府还有很大余地来提高公共服务。

　　对政经全局改革影响更大的，是公共决策社会参与机制的建立。其原则也可概括为两方面——一是要赋予公众知情权，公开立法与公共决策的程序，确保专家学者、社会团体、普通百姓参与讨论以形成共识，避免决策不当引发社会动荡；二是在具备条件的地方，甚至将关键决策权下放给社会。这样做的结果，不仅有利于吸取民间智慧、提高政府的决策质量，并且可望通过自下而上的“倒逼”机制，反过来促成政府行为的改革。

　　证券市场的股权分置改革，就是一场成功地调动社会大众参与、借民间智慧和力量破除历史痼疾的改革，并初步演绎了社会力量与政府行为之间的“互馈”。诞生于特定历史条件下的证券市场，在股改之前早已形成了自身的“潜规则”——即以国企融资为导向、以二级市场价格投机为支撑的市场，这也是导致其长期陷入“边缘化”境地而无力挣扎的根源。在过去4年间，政府曾数度希望自上而下、以解决股权分置为契机破解这个“潜规则”，但均是无功而返；如今通过充分放权，让市场各方自主表达和维护其利益诉求，最终取得了“开门红”。伴随着证券市场的变化，相关政府部门的行为也在进行调整。以国资委为例，在最近的通知中，其既把地方国企股改的审核权下放到地方；又紧跟实情提出对上市公司国有控股股东的考核要兼顾(动态)市值指标；此外，还颇富创意地提出利用股改来推进国企重组、允许实施国企管理层期权计划等。中国证监会也是如此，目前其已将股改审批权下放到沪深交易所，向“有限监管”的改革目标迈出了第一步。

　　NGO组织的培育

　　但上述由政府推动的在公共决策中吸取更多民间参与的做法，从其根源来说仍是一种“自上而下”的动力，倘若与“自下而上”的动力相结合，当能通过合理“互馈”形成真正的良性循环动力机制。这种机制，正是社会学者所谓的“双向控制”。“双向控制”的建立当能真正调动民间的热情和创造性，但中国历史和现实都缺乏这种基础。

　　著名历史学家黄仁宇观察中国古代历史注意到，在上层统治机构和下层百姓之间缺乏一层“黏合剂”，他将其归因于没有“市民社会”传统。历史演进到当代，就整体而言，中国社会仍存在这种局面。

　　“市民社会”及作为其标志的NGO(非政府组织)的功用，就在于为社会提供一个交流、合作、互助的平台。改革会涉及到国家与社会之间、社会各阶层和团体之间的利益分配，而非政府组织的存在，有助于造就强势群体和弱势群体之间的均势。

　　非政府组织对构建和谐社会的作用巨大，国外就有现成的例子可考。挪威在今年初被评为2004年最适宜人类生存的国家。从自然条件上来说，挪威地处北欧、天气寒冷、阳光稀缺，很难说是“适宜人类生存”；但该国作为“福利国家”的范本，政府的公共服务好、全社会贫富差距小、人际关系和谐，这使该国超越了自然条件的限制。但谁能想到，仅仅30多年前，挪威城乡矛盾很大、社会并不和谐。后来，该国农民成立了一个非政府组织，该组织又在议会里占据了15%的席位。挪威农民在政府有了“代言人”，利益表达渠道马上畅通，城乡矛盾也很快得到了解决。

　　但在中国，非政府组织无论数量还是质量，都尚不足以承担改革赋予的使命。目前中国登记注册的非政府组织只有28万多个，其中相当一部分的官方色彩还很浓重。反观人口不及中国1／4的美国，仅非营利性慈善组织就有大约140万个,是中国所有登记非政府组织的5倍！ 中国非政府组织的发展路径也有别于西方，后者属于一种“内生性”的发展路径，非政府组织伴随农业社会向工业社会的转变自然而然地得到发展；中国则是从国外“引进”了非政府组织的概念，属于一种“外源性”发展路径。

　　中国非政府组织的传统和现实意味着，政府应担负起非政府组织的倡导者甚至初期组织者的角色，营造适宜其孕育、生存的环境。中国社科院社会学研究所社会政策研究室主任杨团，曾系统研究过关于中国非政府组织发展的法律环境。杨团认为，修订1989年颁布的《社团管理条例》是首当其冲的要务。

　　值得注意的是，在当前改革“重中之重”的金融领域，已经出现了企业、组织或个人联合起来，和政府理性对话、沟通的事例。在“2005年全国股份制商业银行行长联席会议”上，包括招商银行在内的12家股份制商业银行联合呼吁改革商业银行的税收制度、合理减轻税负，并要求修改关于分业经营的法律规定。7月上旬，30家证券保荐机构、161名通过第二次保荐人考试的准保荐代表人，共同签署了《就支持股权分置改革而申请注册保荐代表人事宜致证监会的一封信》，要求中国证监会修改“不合理的”保荐代表人注册条件。这种全行业就重大问题上书监管部门，在中国证券业史上尚属首次。

　　还有积极沟通后，最终促成政策完善的事例。今年上半年，国家外管局发布了《关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》(简称11号文)和《关于境内居民个人境外投资登记及外资并购外汇登记有关问题的通知》(简称29号文)，封堵了中国企业借“红筹股”模式赴境外上市之路。政府的意图是控制境内资本的非法外流，但此举也波及“做正当生意”的创投和企业。自11号文、29号文发布之后，创投、企业、投行等相关各方就频繁向政府各部委上书、呼吁，催促政府能尽快出台操作细则，放行“做正当生意”的创投和企业。日前，国家外管局正式发布了《关于境内居民通过境外特殊目的公司境外融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，舆论普遍认为，这意味着能弥补11号文、29号文不足的规定即将出笼。

　　可以预期，中国的非政府组织进一步成熟后，其对改革的推动作用、对社会稳定的协调功能，将得到更多彰显。

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