中国城乡户籍制度统一改革遭遇配套制度不统一

　　陕西省的农业大市渭南市成为新一轮城乡统一户籍改革工作的试点。然而，渭南农民认为并没有盼到他们想要的“平等待遇”，城乡户籍统一改革遇到了配套制度的不统一。有意思的是，当大城市如临大敌似的问自己能否接纳“来势汹汹”的农民的时候，一部分农民对城市的向往之情正慢慢减退。

　　★《中国经济周刊》特约记者 傅航/陕西报道

　　家住在陕西省渭南市合阳县的张富贵(化名)这两天特别高兴，因为县公安局最近发出通知，从明年1月1日起，所有渭南市居民(含农村户口)，在全市范围内取消农业户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，全市所有人员的户口统称为“中华人民共和国居民户口”。

　　“从此我可以和城市居民拥有一样的居民户口，这个户口本成为历史了。”张富贵说。

　　据陕西省公安厅户籍处透露，陕西省将在五年内完成城乡统一户口登记工作，其中渭南市是陕西实行城乡统一户籍改革的惟一试点市。

　　10月25日，公安部副部长刘金国曾公开表示，公安部拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。公安部新闻局也表示，目前此项工作已在陕西、山东、辽宁、

福建、江西、湖北等11个省的公安机关开展城乡统一户口登记工作试点。

　　但是，在试点进行改革的过程中，才发现这个改革不是一好百好的，实行了这么多年的户籍制度，其坚冰融化起来，难度之大尚不能预料。

　　户籍统一了，平等待遇还要等

　　像渭南市合阳县张富贵这样可以享受居民户口待遇的农民，在渭南市还有430万。

　　渭南市地处陕西关中平原东部，属于农业大市，全市总人口540万人，其中农业人口占80%，市财政收入仅10亿元左右。根据2003年8月出台的渭南市户籍制度改革意见规定，凡在常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得住房产权的公民，均可办理本人及直系亲属落户手续。凡常住户口的公民，均可申请配偶、子女和父母到其户籍所在地落户。大中专毕业生以及有初级以上职称的人才，准许本人及其直系亲属在实际居住地落户。

　　“从明年元月开始，渭南市上述规定一律取消。”渭南市公安局户籍科某人士表示。

　　这样的“精神”令张富贵很高兴，因为他的儿子一直在渭南市区打工，而且也有了5岁的孙子。张富贵原本以为，实行城乡统一的户籍制度后，他的孙子上学从此就会和城里人一样，不用再缴纳赞助费了。但是“我们目前没有接到有关文件，跨地区就学必须缴纳赞助费。”渭南市教育局相关负责人这样的回答，让张富贵高涨的热情突然冷却了。

　　根据渭南市教育局的规定，跨地区就学小学须缴纳300元，中学500元。渭南市教育局该人士表示，对城乡统一户籍的政策他并不清楚，如果需要免交赞助费，必须有上级主管教育部门的正式文件。

　　张富贵感到纳闷，怎么城乡户籍统一了，自己仍然改变不了乡下人的命运？据渭南市公安局户籍科的说法，虽然实行了城乡统一的户籍管理制度，改变了过去城乡二元结构将面临制度性的难题。但是即使实行新的城乡统一的户籍证，在内容上依然要标注居住所在地，如果是农村居住地，在城市就学仍然要按照教育部的规定缴纳一定的赞助费。

　　“公安部虽然已经明确城乡统一户籍，但真正要使城乡居民在各方面享受平等待遇，还需要相关配套政策出台。”渭南市公安局户籍科某人士表示。

　　虽然像张富贵一样的渭南市农民从明年开始可以享受和城市人一样的称谓，但并没有给张富贵一家带来实质性的变化，张富贵的儿子虽然没有城市户口，但已经拥有城市一套80多平方米的商品房，而其所在渭南市的工作单位，也没有要求张富贵的儿子必须具备渭南市城市户口。

　　“实行城乡统一户籍制度，对我们来说其实无所谓。”35岁的张富贵的儿子这样说。

　　渭南市财政局介绍，渭南市属于经济落后地区，年财政收入仅有10亿元，其中分配给教育系统的财政收入只有2000万元，如果完全取消赞助费，将会对渭南市财政收入造成巨大压力。

　　同样位于关中地区的陕西省省会西安市并没有纳入城乡统一户籍的试点范围，据西安市公安局户籍处介绍，目前农村户籍如果落户西安市，必须符合一定的条件，其中最主要的是在西安市有稳定的经济收入和固定居所。

　　“实行城乡统一户籍制度，并不意味着农村人就可以落户到大城市。”陕西省公安厅户籍处相关人士表示。

　　大城市的担忧

　　辽宁省早在2002年就开始开展取消城乡户口界限的前期基础工作，今年也被公安部列为11个试点省。据辽宁省公安厅治安总队介绍，之所以选择辽宁做试点，是因为考虑到辽宁是城市化进程比较高的省份，此外，辽宁地级市、县级市比较多，综合接纳能力比较强。

　　“取消户口界限，就意味着农村和城市之间实现了公民的迁徙自由，将导致农村人口涌入城市，所以城市必须要具备这样的接纳能力。”辽宁省公安厅治安总队相关负责人说。这就意味着，包括城市人口享有的上学、就业、采暖、保险、住房等方面的政策，以及一些社会保障体系都要进行配套跟进。不分地区、不分户口性质，真正一视同仁。

　　显然，这是一个相当庞大的配套改革，需要各部门统筹协调，而不仅仅是公安部一家的事情。

　　目前在公安部实行的城乡统一户籍制度11个试点地区里，包括北京、上海、广州、深圳等大城市并没有列入试点城市范围内。即使在11个试点省份，其所试点的地区也不含省会城市。但根据公安部官员的说法，取消城乡差别的二元制户籍管理将是未来的管理趋势。

　　截止到2005年6月30日的统计，全国公安机关共登记暂住人口8673万人，其中相当多的人是长期居住在城市中，但由于没有户口只能按照流动人口管理。在二元制户籍管理体制下，农村人口和城市人口被严格地区分开来，他们在入学、就业、置业、医疗和社会保障等方面受到了完全不同的待遇。

　　但北京市公安局人口处一官员对此仍然表示担忧，虽然北京暂未实施，但将来国家的大政策制定后也要按政策执行，北京所处地位不同，作为政治中心，目前流动人口占到总人口的近30%，日常管理相当困难。该官员表示，每个城市都有一定人口容量，突破极限会造成一系列的弊端。

　　城市魅力在削减

　　就在大城市对放开城乡户籍管理制度表示担心的时候，也有专家提出相反的观点，认为其实在城乡经济飞速发展的今天，农民是否愿意进城务工仍是疑问。

　　陕西省社科院经济研究所所长张宝通，曾经长期致力于研究城乡人口差异化问题，他在回顾改革开放近30年的“农转非”现象时认为，在城郊土地允许被大规模转让前，许多中小城市都有通过高价拍卖“城市户口”获取最初建设资金的纪录。

　　随着大小经济开发区遍地开花和城市规模的迅速扩张，城市政府曾以为“农转非”指标对农民有无法抗拒的吸引力，但事实并非如此。

　　张宝通认为，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整或征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多，甚至在江浙的某些发达地区，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。

　　“不能说户籍制度改革错了，而是现在的城市对农民尤其是近郊农民没有足够的吸引力。”张宝通说，虽然从长远看，工业化、城市化是社会发展的方向和必然选择，但是附加在城市户口上的诸多福利和特权，将随着市场经济的建立与完善逐渐消退。

　　张宝通举例说，比如计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等制度名存实亡。医疗、

住房公积金、

社会保险等福利基本上都与工作岗位挂钩。农民如果没有比较好的工作岗位，是不会轻易进城的。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，特别是城郊，农民的住房条件、收入水平甚至优于城镇的普通职工，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。另外还有农副业作保障，因此城市已经对部分农民没有太强的诱惑力。

　　张宝通认为，现在正在进行的城乡统一户籍制度，并不在于户籍上“消灭”了多少农民，而根本在于城市能提供的就业岗位和为居民提供的医疗、养老等保障水平有多高。

　　“户籍制度是城乡二元结构的产物，而不是二元结构的体制性原因，只有从户籍制度背后的系统社会管理制度着手改革，才有希望逐步解决城乡真正的公平。”张宝通说。

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