减少触目惊心的治本药方 建立公共财政预算制度

　　建立公共财政预算制度是真正能最大程度地约束各级公共权力部门滥用财政资金的治本药方，审计署连续四年“大出风头”

　　鲁宁／文

　　2005年度的国家审计报告6月末出炉，尽管该报告所覆盖的审计领域其实十分有限--仅 涉及到中央预算执行部门、极少数央企和国有事业单位，但审计结果仍然触目惊心。我大致计算了一下，该报告共审计出各类违纪、违规、违法直至涉嫌犯罪的资金约千亿元人民币。

　　拿去年、前年的审计清单相对照，今年的审计报告读来更显沉重。我所说的“沉重”不仅仅从“数字”角度考量，人们更该在意和计较的是，一方面，国家审计力度逐年有所加强，揭露问题越来越不讲情面，而另一方面，顶风违纪违规违法的势头日趋加重，手段也更加隐蔽？？

　　依国内目前的审计现状，中央级审计每年所能涉及的面相当有限，省级审计次之，省以下市、县、乡(镇)三级，审计则呈个案状态。假如国家和地方各级审计机构都动起来，哪怕审计的覆盖面仍然有限，它所能揭露出来的问题势必更加“触目惊心”。“审计风暴”连年刮，其强度年甚一年，但何以出现“道高一尺、魔高一丈”的不正常结果呢？社会各界的有识之士当更换思考角度。

　　审计治标不治本？

　　就此次审计结果，国家审计署审计长李金华在接受央视采访时直言：“不审计，肯定出问题。一审计，也肯定出问题。”顺着李金华所言，我也要直言不讳地指出：查出问题才“正常”，查不出问题才奇怪。何也？旧体制使然！

　　稍加分析，国家审计和地方审计从制度安排着眼，都属事后监督。这样的事后监督制度各国都有安排，且效果很好，到了中国不但效果式微，而且越审“窟窿”越大，查实的顶风作案现象越甚，窃以为，关键因素有两条：

　　其一，中国国有单位实在太多，被列为年度审计对象的几率极小；

　　其二，国家或地方的审计虽说是宪政制度安排，但它毕竟属于整个宪政制度框架内监督制度中的一道事后监督的具体环节。没有宪政制度框架内的其它制度安排(包括干部人事制度)和相关的监督制度安排相匹配，规纪违规违法所需支付的代价成本极小。

　　《审计法》和《预算法》颁布施行均有11个年头，依这两部法律划定的界线，国家审计和地方审计主要审计两类单位：其一是公共权力部门，其二是国企和国有事业单位。因此，对预算执行作监督和对国资使用状况作监督--若要治本的话，必须寻找真正管用的治本药(相对于治本药，各国的国家和地方审计制度，很大程度上更是为了彰显对公民民主权利和民意的尊重所作出的制度安排)。

　　药方一：建立公共财政预算制度

　　这是真正能最大程度地约束各级公共权力部门滥用财政资金的治本药方。请注意，公共财政预算制度究其性质，也是现代文明国家宪政制度的一项重要内容。从“体量”或“等级”的角度掂其分量，它的“制度重要性”要高出审计制度一大截。

　　而且，公共财政预算制度不是一项单一的制度，它又是一种“制度复合体”。除了包含事后监督预算执行情况的审计制度，它必须在预算编制阶段、执行阶段作出一系列的确保透明和“科学”的制度安排。

　　举个例子，譬如在国外，水利部的预算是绝对不允许由水利部自已编制--任凭其自说自话的，预算必须是由独立的第三方来编制预算的。至于监督预算执行，除了事后的审计监督和人大监督，必须同时实行过程监督--也即社会监督和舆论监督。这就首先涉及到舆论的开放问题？？

　　说到“制度复合体”还必须包括配套的官员选拨任用、考核、问责制度的建立。当官帽掌握在百姓手里时，又辅以对资金使用的全程舆论监督，还有哪个官员敢假公济私，敢滥用纳税人的血汗钱？

　　我再举个例子：苏东集团消亡前，西德有个国防部长周五坐直升机到一军事基地检查战备状况，因为第二天就是双休日，部长的度假地又在基地附近，部长夫人就顺便搭了部长的“便车”，结果，第二天这事上了西德各报的头条，部长因此引咎辞官。

　　建立公共财政预算制度喊了多年，始终进展不大，若问成因，还得首先消除不合时宜的“打下江山稳坐天下”的“封建政治文化”残余。只有如此，管制政府才能较顺利地向服务政府转型。这个转型过程很大程度上就是公共财政预算制度的建立过程。

　　药方二：减少“国字号”单位的数量

　　虽说体改在中国已经实施20多个年头，但从中央到地方，各种国企，包括直接或间接、公开或隐蔽地参与经济事务的国有事业单位、机构仍然太多、太滥(据有关统计年鉴提供的数据，这类国企和国有事业单位，至今仍在百万个以上)。

　　人们不妨设想，在与市场经济伴生的形形色色的利益诱惑下，在改制远未到位的前提下，要想使这上百万个“产权不落地”--所有者事实上长期处于缺位状态的国企和国有事业单位均规规矩矩做事，几乎就是天方夜谭。

　　如此现状，若对它们普遍地实行国家或地方的审计监督，中国审计执法队伍的人数必须如现有的警察队伍一样庞大。很显然，这在全世界范围内都是不可想像的。而且，即便真的建立一支数量庞大的“经济警察队伍”，它毕竟还是局限于事后监督层面，腐败先期发生、损失早已形成？？

　　可见，对国企和国有事业单位的资金使用监管，要想从源头环节破解监管不过来、监管失察、监管软弱乃至监管腐败的困惑，一个最有效的办法是大力“压缩”国企和国有事业单位的总量，以从源头环节大大减少国资使用过程的“腐败空间”。这是继续主张20多年来“坚持改革开放不动摇”的“改制逻辑”，同时也是我们把经改进行到底的现实之迫切。

　　在体制相对现代化的国家，国家和地方审计机构很少有机会“大出风头”，除了宪政制度相对完备，监督手段和监督力量多样化及独立性较高之外，还有一个现实的原因在于，人家那里受监督的国企和国有事业单位除了数量很少外，这类单位在市场经济体制下基本不参与市场竞争--只负责为社会提供公共产品和服务，导致问题出现的几率也小。这也是我主张加快经改、从源头环节减少“触目惊心”的又一立论依据。

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