土地审批新权势

　　-本报记者 姜洪桥 北京报道

　　从这个月起，开发商们可都要留神了，房地产业又多了一个“婆婆”！这个“婆婆”可是非同小可，因为从此以后任何建设项目从立项申报的第一时刻起都要听取她的意见。她，就是不久前刚进行过垂直管理改革的国土资源管理部门。北京国土局新近公布的消息称，北京很快将采用土地预审制度。一位国土资源局长宣称:“国土资源管理部门要理直气壮地 对不合法、不合理的用地申请行使否决权。

　　国土资源管理部门历来是隔三差五的土地整顿风暴中心，恰恰是因为在多年的建设项目审批程序中，并不在真正意义上存在土地规划审批这一环节，国土资源管理系统只能以集中整顿、收拾残局的面貌出现。在此之前，所谓的规划审批权更大程度上归口于各地方政府的规划局。

　　规划局和国土资源局，一个隶属地方，一个由中央垂直管理；一个掌握着各自城市的城市规划并服务于各地经济发展，一个掌握着全国土地总体规划，要实行全世界最严格的土地管理制度，谁在前台，谁在幕后，谁优先审批，谁紧随其后，其深刻含义不言自明。

　　然而，土地预审制度果然能一劳永逸地解决多年来国土资源系统和规划局系统，城市规划和土地规划之间的交叉和矛盾吗？

　　走向前台

　　本月初，北京市国土局称，《北京市国有建设用地供应管理办法》配套文件即将出台。预计很快会形成正式文件下发，最早公布时间有望在7月上旬。这些配套文件中重要的一项就是土地预审制度。该制度要求开发商在申报立项时要向市土地行政主管部门提出用地预审申请，市土地行政主管部门将依法对建设项目用地进行审查并提出意见。同时，开发商在做项目的可行性研究论证时也要注意主管部门的预审意见。

　　土地预审制度并不算是新话题，只不过被淹没在房地产泡沫的争论之中。国土资源部在2001年首次公布了《建设项目用地预审管理办法》。2004年底，国土资源部以第27号令方式公布了修改后的新《建设项目用地预审管理办法》，强调任何建设项目批准、核准必须经过预审环节；建立建设项目用地分级预审制度；明确规定，未经预审或者预审未通过的项目，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

　　在此之前，开发商立项的基本审批程序是报发改委立项，然后再报规划局审批建设方案，在这其中，国土资源局的作用是确认土地性质，评估土地出让金，颁发《用地规划许可证》。在建设用地供应中，有一条不成文的规则是，只要计划部门对建设项目进行了立项审批，国土资源管理部门就得供应土地，没有对项目的否决权，处于从属和被动地位。而且，关键的是国土资源局部分隶属于各地政府管理。2001年的管理办法基本落空，一些地方只对单独选址项目进行预审，而将城镇建设(包括各类园区)项目排除在外。

　　土地预审制度实际上是对建设项目审批程序的调整，也体现着政府对土地规划问题的新角度和看法。人民大学土地管理系主任叶剑平在接受记者采访时介绍，在国土资源部下文之后，全国已经全面展开落实工作，并设定了期限。对于土地预审制度的意义，叶剑平说：“就是要实现土地管理从被动到主动的转变”。

　　从被动到主动管理针对的是近几年来泛滥成灾的圈地运动和随意修改规划。这样的行动以大学城和开发园区为典型。因欠债22亿而曝光于世的廊坊东方大学城以从事教育产业的名义，以只有市价20%的每亩5.5万元价格获得了1.1万多亩土地。而这1.1万亩教育用地却被用来建设了公开经营出售的108幢别墅和一个面积达6000亩的巨型高尔夫球场。当地规划局明明知情却置之不理。北京的卓达大学城在北京昌平圈地万亩以上用于商品房经营，单栋别墅少则占地两三亩，多则10亩甚至几十亩。

　　在开发区问题上，问题更为严重，一些地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”的特权。全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近3000万亩开发区,已开发面积仅占规划总面积的13.51%，不仅土地闲置现象十分严重，而且往往通过修改配套住宅区规划，开发区加大住宅开发比例获取利润。

　　如果这一制度的确落实，对开发商来说不能不说是个巨大的变化。龙盛摩高投资顾问公司总经理曾勇认为，对开发商来说多了一个审批环节是毫无疑问的，改变土地规划也几乎是不可能的。不过，土地预审对开发商究竟会造成什么影响，还要看预审的具体内容是哪些。

　　遗留悬念

　　圈地运动虽屡经整顿还不断复发，原因就是土地规划从属于地方政府，土地管理部门无力制止。垂直管理的土地管理部门拥有土地预审权无疑有利于土地规划的贯彻，但是这个土地预审制度会涉及到哪些条款的审批？和各城市规划局审批如何分工呢？

　　根据相关资料，土地预审内容包括：建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；建设项目是否符合国家供地政策；建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；建设项目用地需修改土地利用总体规划的修改方案；建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定等等。

　　显然，这些规定重点是以土地规划为依据，但是仍然是比较含糊的。世邦卫理仕环球研究部经理覃晓梅指出，以前开发商在对待规划问题上有很多办法。比如，把住宅项目改为写字楼，在普通商品住宅项目中建别墅等等。

　　以公寓立项建写字楼在北京是普遍情况，从2002年建外SOHO开始，北京有大量项目模仿跟随。以至于连开始反对建外SOHO的任志强都开发同类项目，并在半年内火爆销售完毕。在原本是住宅用地的土地上建写字楼算不算违反土地使用用途？这是由国土资源部门审批还是由各城市规划局审批呢？

　　另一种类型是在TOWNHOUSE中建设别墅，别墅用地已经不能批准，那么TOWNHOUSE总可以吧。当然，想方设法提高容积率、占用绿地等现象更是层出不穷。这些是否都在国土资源部门的土地预审范围之内？开发商究竟应该听谁的，按照谁的审批来立项？

　　一涉及到具体问题，立即就将国土资源部门与城市规划部门的交叉矛盾凸现出来。深圳市城市规划设计研究院副总规划师牛慧恩就曾说过：“规划打架其实是一个很严重的问题。如果是两个规划不协调，开发商可以说我符合这个、不符合那个，另外一个说我符合那个、不符合这个，都是对的。国外的空间规划都是一个体系，从大到小、从国家到区域，相互衔接，层次关系清晰。而我们由于部门管理的侧重点不同，规划之间相互矛盾。”而中国土地勘测规划院规划所所长郑伟元则表示，土地规划和城市规划衔接不好，反映了中央和地方的关系，是个体制问题。

　　看来，靠土地预审制度解决问题仍然不是件易事。

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