审计之风刮不透财政预算铁墙 预算不能像发红包

　　作者：张荣旺

　　编者的话

　　6月28日，财政部和审计署分别向全国人大提交财政决算报告和审计报告。遗憾的是，后者掀起了又一轮“审计风暴”，而前者揭示的财政预算不透明问题，却又成为老生常谈的 话题被搁置下来。“审计风暴”已经刮了四年了，越来越多的有识之士意识到，如果不从财政预算这个源头上进行体制改革，建立透明政府，再多的审计风暴也堵不住四处“跑冒滴漏”的部委腐败。

　　嘉宾：

　　王朝才财政部科研所副所长

　　西方国家除了国防和国家安全外都是公开的，政府是没有多少秘密的，有秘密的是企业。而我们恰恰相反，企业的秘密不多，政府的秘密反而较多。

　　崔振龙审计署科研所副所长

　　现在预算管理部门分配资金就好像老板发红包一样，如对一项资金的拨付只给拨付单位下文，部门之间都不知道互相的额度，也不了解总体的额度，公平与否根本无法知道。

　　任建明清华大学廉政与治理研究中心副主任

　　政府部门的负责人是由间接选举方式产生，这种方式会使当选者忘记了自己的权力是人民赋予的，导致当选者找不到负责的对象，只知道对上负责。　

　　主持： 本报记者 张荣旺

　　仅仅被看成一个反腐机构是审计的悲哀

　　《中国经营报》： “审计风暴”已经刮了几年了，是不是现在人们对审计部门寄予了过高的希望，反而忽视了其他部门职能缺位的问题？

　　王朝才：我国历史上讲究官官相护，现在在政府内部有一个机构揭露问题是一种进步，是积极的。审计署提出的问题可能还只是冰山一角，问题可能还很多。但是也不能把审计的功能看得过高。要意识到，一方面需要监督，另一方面需要制度上的完善。

　　崔振龙：我觉得应该对审计有一个全面的看法，不能把审计部门仅仅定位成一个反腐败的机构，这样与审计的职能是不匹配的，也容易与司法部门、纪委等部门的工作职能相混淆。

　　审计的工作目标有三个方面：真实、合法和效益。真实性是审计的最基本作用。目前审计在真实性方面的工作有进步，但还没有达到理想的状态。因为目前我们还没有能力对全部的预算资金使用部门进行审计。现在只能对一些重要的部门进行审计，即使对重要部门审计也不能保证完全的覆盖面，不能对其发表总体意见。如这次的审计报告共审计了38个部门，但只能对21个部门发表总体意见。审计在审查合法性方面的工作现在引起了相当的关注。做的的确不错，但这样也使公众造成一种误解，认为审计部门是一个反腐败的部门，如果这样看就有一点偏差，不利于大家了解审计的全貌。

　　审计在效益性方面的工作起步比较晚，这是审计的一个高级阶段，侧重于考察资金使用的效率、效果，对资金的节约使用和投入产出分析，政府该办的事情是否有结果。如国债资金的使用就是一个大问题，现在有的部门为了套取政府国债资金，想各种办法，但使用的时候没有发挥其应有的作用。

　　预算管理不能像老板发红包

　　《中国经营报》：据统计，截止到2005年3月底，各级政府、有关主管部门和被审计单位根据审计意见完善各项制度规定87项，向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索222起，已有762人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。从审计数据上分析，审计部门的确发挥了不可替代的作用，但反过来这也证明了我国预算问题的严重性。请各位谈谈为什么我国财政预算与审计报告存在如此巨大的反差？各位怎样看我国的财政预算制度？

　　任建明：我国的政府预算报告太笼统，没有反映支出资金的细节和为什么使用资金等。如科技部在部门预算中安排科技专项资金76亿元，年初落实到具体单位和项目的仅18亿元，只占24%；12月25日以后拨付的资金达19亿元。这反映了预算的不严肃性。

　　大量用于建设的资金不纳入预算，经各级人大审议和批准的政府预算也只是“预算内”的部分，现在正在推行的部门预算也还是很不到位的。我国现在推行的行政性事业收费“收支两条线”可以说是一个夹生饭，如警察开罚单和收罚金是分开的，但罚款资金最后又返回到公安部门，这使部门仍然有着并未弱化了的创收动机。与此有关，政府各个部门仍存在着“小金库”、坐收坐支等问题。

　　崔振龙：从审计的角度看预算，预算制度有很多的不足，首先是权力划分问题，需要厘清立法部门、预算资金管理部门和资金使用部门的责、权、利。现在三者的工作存在一定的重复和缺位、越位问题。其中主要表现在预算管理部门的缺位和越位，如对于预算资金的审查就应该由人大来做，但由于人大部门的力量有限无法行使，只能由财政部门来做这项工作；同时本该由财政做的工作财政又没有做，如这次审计报告中提到的广电总局和中国人民银行坐支现象其实就是财政的缺位。准确的说，越位和缺位主要是由于法律的不到位。

　　其次在制度上，预算管理范围还不完整，该纳入预算的没有纳入预算。不仅存在预算外资金，还存在制度外资金，这就容易使资金管理部门保存小金库，也不利于审计部门审计。现在很多问题的出现就是由于预算管理的弱化。虽然现在已经实行了部门预算，但仍不够细化，这致使资金使用部门用钱自主性大，然后导致用钱的随意性，最后则可能就是违规行为。

　　还有就是预算标准，现在还没有一个预算的标准定额，在这次审计报告中就指出，据对45个中央部门2004年决算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。这同时反映了预算的不透明问题。现在看来预算的透明问题是最大的问题，现在预算管理部门分配资金就好像是老板发红包一样，如对一项资金的拨付只给拨付单位下文，部门之间都不知道互相的额度，也不了解总体的额度，公平与否根本无法知道。

　　政府部门越透明公共政策越英明

　　《中国经营报》：崔所长提到的预算透明问题是非常重要的。预算到底应该怎样透明，透明到什么程度，制约预算透明的障碍是什么？

　　王朝才：暗箱操作越多，不规范收支越多，透明度越低，也就越容易出现各种问题。中国的实际情况是预算现状与公共财政的要求或者与西方国家相比，透明度的确比较低，主要体现在决策过程的不公开和决策程序的不规范；再一个是有关人员公开意识不够，当然现行法律也没有要求预算公开。理论上讲，政府是人民的政府，政府理财是为老百姓理财，财政资金来自老百姓，花钱也是为老百姓服务的，并不能只由政府说了算，因此财政预算有义务向公众公开。西方国家除了国防和国家安全等都是公开的，政府是没有秘密存在的，有秘密存在的是企业。而我们国家恰恰相反，企业的秘密不多，而政府的秘密反而更多。不过反过来从中国历史的角度看还是有所进展，如在政府采购和政府监督等方面还是公开的，地方上也有像广东等地搞阳光财政，当然这些都还需要进一步提高。

　　任建明：政府预算在许多国家都是直接公开的，而不是间接公开，而我国则是向人大进行间接公开。事实上，政府预算报告和审计报告都应该做到直接公开，如果不这样公开，则很容易让使用资金的部门利用信息不对称滞留资金，导致腐败现象等。

　　一个符合良治的政府应该是对公众没有秘密的透明政府，对于确实需要保密的东西，政府相关部门负有举证责任。但现在很多重要信息的公开好像是在雾里看花，政府和公众之间似乎有一堵木墙，而不是玻璃墙。

　　根据我国的法律法规，并没有规定预算报告和审计报告要对公众进行直接公开，而现在从技术方面来看，这两个报告都完全可以以很低成本向公众公开。在实践中，审计报告就通过审计署网站直接公开了，信息公开的广泛性和可及性大大提高，公开之后的效果就大不一样。现在，我国政府治理方面也缺乏问责制。政府部门就类似于公司的经理人一样，最终需要向公司的股东负责。而现在政府主要是对上负责，缺乏治理意义上的问责制。

　　崔振龙：没有政府会计制度也是制约预算透明的一个大问题。没有一个完整的报表能完全反映政府的资金流向，现在的预算报告只能算是一个不完整的现金流量表，没有资产负债表反映政府支出的成效。一个是大的政府会计制度没有，一个具体的政府部门也没有完整的会计报表，不能完全反映一个部门所使用资金的全貌。打个比方说，某部门为科研单位，计划购置一批电脑，他可以通过向财政部门申请办公费用而获得资金，同时他还可以向科技管理部门通过申请科研经费而获得资金，这两个资金来源不同，其报表也不在一起反映。这样他可以同时向两个部门申请两笔费用，最后即使只买了一批电脑，也可以同时向两个部门上报钱的用途，管理部门也很难发现。这就是政府会计制度的缺失所产生的负面影响。

　　建立长效治理机制必须进行深层改革

　　《中国经营报》：曾有专家指出，国家有关机构应该切实履行自己的职责，及时有效地解决审计中暴露的问题。应当就这些问题制订一个整改方案和处理办法，这样才可能突破“屡审屡犯”的怪圈。就整改问题，蒋树声委员提出了“三个到位”，即对审计出的问题责任追究要到位，监督管理要到位，整改落实要到位。那么人大、政府和司法机关等部门应该从哪些方面及时入手，对审计的问题予以惩处、纠错、堵漏和整改呢？

　　任建明：尽管审计报告中指出，去年中央预算执行和其他财政收支审计发现问题的整改情况是历年来最好的。国务院也高度重视，温家宝总理多次强调有关部门单位和地方政府要认真整改，并且国务院先后两次向全国人大常委会报告了整改落实情况。但国家体育总局动用中国奥委会资金仍没有落实整改，到底这种问题存在不存在，为什么没有整改，应该有一个回应和交代。

　　在审计报告中，我们可以发现一些部门屡屡出现违规行为，如科技部、水利部和体育总局等。说明在审计问题的后期处理还存在一些问题，需要加大对违法违规行为的处罚力度，也需要对问题部门长期监督和及时处理。

　　《中国经营报》：追究责任和监督整改一时可能会取得纠错和堵漏的作用，审计报告中也指出现在存在的问题主要集中在体制不够完善、制度不够健全、分配行为不够规范等方面。因此解决这些问题似乎更需要建立一个长效机制，这样才可能使这些问题得到彻底治理。我们应该建立一个什么样的长效机制呢？

　　任建明：要从根源上治理这些问题并不是一件容易的事，需要一个过程，需要在机制上进行一些深层次的改革。首先人大要行使好自己的审议和监督职责，人大是一个权力机关，是代表人民行使权力的代议制机构。国家法律也规定人大有权罢免问题单位的负责人，但现在人大在行使这些权力时缺乏程序上的规定，如法律上没有具体规定人大在罢免行政官员时需要有多少人提出动议，这就使人大很难行使这些权力，很难进行具体操作。当然人大可以要求违法违规的政府官员接受质询，需要进一步调查的问题，可以组织特定问题调查委员会进行调查。

　　民主政治的发展也是建立长效机制的重要根源，今后需要逐步地真正把相当的权力由人民决定。如政府部门的负责人是由间接选举方式产生，这种方式会使当选者不知道自己的权力来自哪里，忘记了自己的权力是人民赋予的，导致当选者找不到负责的对象，只知道对上负责。

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