从广州洛溪大桥停止收费看公共政策的优化路径

　　陈干全

　　[案例]

　　尘埃落定的收费难题

　　2005年春，一则报道为本已繁忙的广州市民生活平添了一丝躁动。据《信息时报》报道，广州市洛溪大桥预计于2005年6月收费还贷完毕。洛溪大桥还贷结束后是否继续收费一直是百姓关注的热点，有关部门就洛溪大桥还贷后该不该收费等问题，从社会各界的意见当中归纳了四种解决方案。《信息时报》被授权将这四种方案对外公布，并请市政协委员及部分专家、学者予以点评。与此同时，报纸又开通热线电话，请市民发表意见和看法。

　　提请广泛讨论的四种方案分别是：

　　方案一：洛溪大桥收费还贷结束后，按照《公路法》和《收费公路管理条例》的规定，应撤销收费站停止收费。

　　方案二：洛溪大桥若停止收费，可能引起该桥严重的交通堵塞。为平衡过往番禺过江桥的交通流量，需要开征为调控交通流量而设置的行政性收费，继续在洛溪大桥收费站收费。

　　方案三：将洛溪大桥和其它过江桥梁(华南快速路、番禺大桥、琶洲大桥等)一并降低收费标准收费。其中洛溪大桥的收费收入作为补贴其它桥梁因降低收费标准而造成的损失。

　　方案四：将洛溪大桥及过往番禺的几座过江桥梁：华南快速路、番禺大桥、琶洲大桥统一纳入广州市年票制范围，保留洛溪大桥收费站作为征收持年票以外的外地车辆的收费站。

　　方案公布后，引起市民广泛关注和热烈讨论。近日，广东省人民政府已作出决定，自2005年7月1日零时起终止洛溪大桥收费。

　　[解读]

　　洛溪大桥于1988年由当地政府集资建成后，即采取收费还贷方式运营。作为改革开放的前沿阵地，早在1994广州就诞生了全国第一座收费大桥，尽管这种建设—收费—运营的方式一度被认可，但大桥收费问题一直深受市民关注，成为地方热点话题，对于政府而言，如何依法合理设定路桥收费，如何终止收费，构成了公共决策的重要内容。

　　政府决策的合法性底线

　　公共政策作为一种抽象的行政行为，具有合法性和合理性的双重标准。站在公共政策的合法性角度，有关部门给出的四种方案其实就是两种，方案二、三、四是继续收费，方案一是停止收费。国家在《收费公路管理条例》中有明确的法律规定，即政府还贷公路(包括桥梁)在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。理论上说，地方政府在还贷完成之后继续收费，就不具有合法性。但是在实践中，如果选择不收费，许多问题难以解决，比如交通压力，其他类似路桥收费如何协调等问题，如果不收费就使政策合理性不足。

　　实际上，我们可以从公众参与讨论的意见表达和政府表态中看出这种矛盾的另一方面，那就是利益诉求的差异。据调查，一半以上市民主张取消大桥收费，而政府负责人则表示，政府不赞同取消收费。深入分析这种差异，就可以看到：一方面，路桥收费关系到很多人的切身利益，特别是那些需要经常经过大桥的市民，希望取消收费当然直接能为这一人群带来直接的收益，就是减少路桥支出。随着广州南进步伐加快，广州市区与番禺几乎融为一体，连接两地的洛溪大桥就与许多人的切身利益紧密相连。所以，从市民的角度，取消收费是最佳选择。

　　另一方面，交通管理作为政府的重要职责，倘若依照有关法律按期停止收费而导致交通能力脆弱的洛溪大桥陷入瘫痪，市民自然还会指责政府作为不力，更何况，洛溪大桥的收费与否，还直接影响华南快速干线以及将建成的新光大桥的通行还贷情况，欲取得最大的社会效益，由政府出面，以“取之于桥，用之于桥”的原则，继续收费，则是一种城市管理的思路，何尝不是公共利益所在？

　　面对一项公共政策可能涉及到的合法性与合理性问题，以及蕴涵于政策之中的利益诉求的差异，理性的决策者不应只看到矛盾的表象，而应该深谙其中所牵涉到的“谁应该为之埋单”以及“为什么要为之埋单”的本质问题，在利益多元化的决策环境下，合法性就是公共政策的底线。

　　交通问题是大桥收费的最好理由吗

　　在洛溪大桥是否继续收费问题上，支持政府和部分市民收费立场的重要因素就是，担心取消收费会使本已拥堵的大桥更加不通畅，甚至缩短大桥的使用寿命。对此，笔者也和很多局外人一样，认为把缓解交通压力作为支持大桥收费的最好理由难以令人信服。从理论上分析，作为准公共产品，桥梁具有拥挤性特征，即在一定条件下，过度使用会产生拥挤现象。同时，由于桥梁具有可排他性，所以可以通过收费加以限制，从而减少拥挤。但在本案例中，如果认为大桥收费与交通管理存在必然联系，那么就必须满足这样两个假设：

　　第一，收费一定能够缓解交通堵塞状况。但实际上，洛溪桥堵塞状况在大桥收费期间一直存在。对此，我们可以这样分析，对于每天通过大桥的居民来说，大致可以有两种情况，一种是必须经过而无其他选择，比如说住在桥下及附近的市民，对于这部分人来说，大桥是否收费，对于他是否经过大桥没有影响；另一种是既可以选择通过洛溪桥，也可以有其它选择路径的人群，做何种路径选择取决于他对机会成本的判断，即在大桥收费给他带来的费用损失与绕道而行给他带来的时间损耗之间进行比较选择，最终使自己损失最小化。对于这一部分人群，只要在信息通畅情况下，他完全可以理性选择最佳路径。这样一来，即使大桥不收费，但考虑到由此可能带来的交通堵塞，他就会避免盲目选择而导致大桥拥挤不堪。所以，大桥取消收费，在信息对称和市民拥有可选择路径状况下，并不能真正缓解交通压力，真正的决定因素是市民的理性选择。

　　第二，交通堵塞只能通过路桥收费加以解决。在案例中，政府部门认为，取消大桥收费后，会使本来就拥挤的洛溪桥更加堵塞，因此，倾向于通过收费加以调控，据说国外也有类似做法，比如在伦敦，公共汽车以外的车辆进入市区都要收费。这种思考问题的方式很难让市民信服，因为交通拥挤是每一个大城市都无法逃避的现实问题，要解决这一难题，一般的方式是完善道路设施，或者限制车辆绝对增加量。比如广州市为缓解交通压力修建的内环高架路就是很好的做法；北京、上海等地采取限制私家车数量的方式也能在一定程度上缓解交通堵塞压力。尽管上述两种方式是解决交通拥挤问题的主要途径，但也不排除通过在不同地段调节分流车辆的做法来缓解交通压力，只是这种方式一般在特殊时期短时间内使用，很难把它作为一项政策长期使用，特别是这种政策建立在让公众“埋单”的前提下，就更应该慎重。所以，政府以解决交通问题为借口来继续收费，认为收费是一种交通政策的体现，多少有点“自说自话”的嫌疑。正如有关评论所说，大桥收费尽管错综复杂，但关键看站在谁的立场和角度考虑问题，最终，在政策制定上政府与公众诉求达成一致。

　　[启示]

　　公共政策的优化路径

　　路桥收费问题是一个典型的公共政策问题，也是近些年来日益引起关注的现象。由于我国许多地方在发展中面临基础设施建设扩张和财政困窘的双重压力，依靠非政府资金搞建设就是一条可以选择的道路。在案例中，不管广州市政府选择何种方案，有关政府部门在处理大桥收费问题上的一些做法，具有启发意义。

　　首先，把有争议的政策话题公开出来进行讨论，本身就是公共政策制定科学化、民主化的表现。当涉及公众利益的政策出台时，广州市能做到公布几种方案，进行公开讨论，就值得推崇和借鉴。在公共决策问题上，即使不能保证一定达到科学化，最起码可以像广州那样更加民主和富有人性化。

　　其次，公共政策科学化来源于政策选优。在西方国家，有些公共政策研究者甚至认为政策本身无所谓对错，它只能是不断选优的过程。在我国，许多政策没有备选方案，也谈不上选优。这种“等额选举”看起来节约了成本，但往往因为缺乏论证而不能保证效果。正因为如此，广州市的做法就显得更加科学和超前。而在前不久，北京市有关部门进行的一次关于圆明园修复问题听证会就遭遇质疑，在没有论证“要不要修复”的时候，就讨论“怎样修复”，民意的选择权在哪里呢？由此看来，公共政策的优化必须建立在公众有充分选择权的基础之上。

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