以公共财政建设促进政府职能转变

　　刘军民

　　审计署每次刮起的审计风暴，都会给我们带来一些看点和反思，今年也不例外。通过审计署审计长李金华所作的报告不难发现，人们对行政预算的约束力及政府违规使用资金情况依然十分关注。这其实涉及公共财政建设的话题，问题的存在，说明我们离一个体现公共性、民主性和法治性的公共财政还有不少距离。

　　现代政府理念认为，政府的核心职能是公共服务。公共服务是现代市场经济对政府职能的本质规定，也是我国经济社会转轨进程对政府转型的基本要求。温家宝总理曾在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出，所谓公共服务，就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。弥补市场缺陷提供公共产品和服务

　　公共财政和公共服务型政府是一脉相承的，这是因为政府职能结构决定着财政支出结构，而财政支出结构的变化同时反映着政府职能结构的变化。财政是政府职能在经济层面的集中反映，从一定意义上说，公共财政建设也就是政府职能转换的重要内容。

　　正确处理政府与市场的关系是界定政府职能的重要前提。公共财政的本质含义就是指，在市场经济中，政府通过其收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。其逻辑前提是“市场失灵”，核心概念是“公共产品和公共服务”，基本职能是资源配置、公平分配和稳定经济。公共财政一方面为政府实现其职能提供财力，另一方面又从财力上制约和规范政府职能的范围，促进政府职能的转变。

　　从公共财政的特征来说，满足社会公共需要是财政的首要目标和工作重心。公共财政本身即意味着，凡是市场机制能够有效解决的，政府就不应介入，不能“越位”；对满足社会需要而必须进行的社会管理和提供的公共服务，政府则不能“缺位”。建设公共财政就是要使得财政确实承担起弥补市场缺陷，提供公共产品和公共服务，以不断满足人民群众日益增长的公共利益和公共需求，并在此基础上形成政府治理的制度安排。

　　适应构建公共财政体制的要求，政府的活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不包，逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务，真正做到“市场能做的，政府就不要去做；市场不能做或做不好的，政府就要去做”。

　　在公共财政体制下，政府主要具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要职能。公共财政理念的内在本质就是服务性财政，政府的根本职能就是提供优质的公共服务。政府应改变自己的角色，不直接干预企业正常的生产经营活动，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境。把政府该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好。按照满足社会公共需要的要求去纠正“错位”、“越位”和“缺位”问题，有所为有所不为，真正实现政府职能的转变和归位。优化财政支出结构提供公平竞争环境

　　为市场主体提供公平竞争的环境是政府公共服务职能的重要方面，需要落实一些基本的制度安排：

　　一是对各种经济成分要一视同仁，实现国民待遇。公共财政的一个本质特征就是“一视同仁”。在这方面的具体政策措施有：内外资企业所得税的“两税”并轨，针对内外资企业分别征收的房产税、城镇土地使用税和城市房地产税要走向统一。

　　二是税收政策不能搞所有制优惠，应尽量减少地区税收优惠，税收优惠的唯一标准应是产业政策标准，标准必须规范。

　　三是财政贴息也要改变所有制区别对待政策，不能只局限于对国有企业进行贴息，凡是符合产业政策导向的项目，都可以申请获得财政贴息。各类企业在公平竞争的基础上，根据项目的优劣、技术含量水平来决定财政贴息资金的取向，以更有效地发挥财政贴息的杠杆作用。

　　四是要完善政府采购市场，政府采购要一视同仁，为各种类型企业提供公平、平等参与竞争的平台，同时也要注意有效发挥政府采购对市场的有效引导和结构性导向功能。

　　改革开放20多年来，我国以提高效率为导向的经济建设和体制改革，导致政府在社会保障、就业、公共卫生和基础教育等方面欠账较多，经济发展与社会发展出现一些失衡。缓解这种失衡必须要求政府转换职能，强化其公共服务职能，健全和完善公共财政体制，优化财政支出结构，逐步提高社会性公共支出在公共财政支出中的比重，特别是加强财政对公共服务、重点事业的保障能力，大力支持社会重点事业的发展，促进经济发展和社会发展相协调。

　　优化公共财政支出的结构，当前财政支出的重点要转向公共安全、基础教育、公共卫生、社会保障和公共基础设施建设上来。同时，合理界定与调整中央与地方在公共服务供给方面的财权与事权，实行有效的转移支付，保障各地区基本公共服务的均等化。以公共财政为约束推动政府机构精简

　　与此相配套，还要加快建立以公共服务为取向的政府政绩评价体系和严格的行政问责制。要将公共服务提供的数量和质量纳入政府业绩考核指标体系，使各级政府确实从投资型财政体制向公共服务型财政体制转换。

　　政府机构膨胀、财政养人过多是我国改革和发展进程的一大痼疾，以前的改革往往都陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈。这个问题归根结底还是落在政府职能尚未有效理顺的症结上。因此，应对我国政府现有的职能事项进行逐一鉴别、筛选，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场。

　　同时，通过公共财政下的部门预算、预算外资金的清理、“收支两条线”管理制度等改革措施，严格资金供给范围，硬化预算约束，杜绝政府部门和机构收费养人的局面，从资金根源上消除机构冗员问题，把日益膨胀的政府机构减下来，激发出政府活力。

　　(作者单位：财政部财政科学研究所)

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