公共服务型政府需要公共服务型财政

　　周天勇

　　财税体制的比较分析

　　通过一系列调查研究，我们总结出了美国财税体制的一些特点，对于我国的财税体制改革有一定的借鉴意义。其财税体制的第一个原则就是纳税人同意则纳税，纳税人不同意则

不纳税；第二个原则，纳税人是否同意通过代表的意愿来表达。它的预算原则也是两个，一是决定钱该怎么花的，是公民而不是政府；二是钱怎么花要在公民的监督下透明地进行。

　　它在预算方面的特点有这样三个，一个就是公开透明；一个是法制的预算；再有一个是完整和详细。在它的预算里面，县市以下预算非常像一个个建设项目，每笔钱花到什么部位都非常透明详细。

　　美国的财政税收立法程序是先由政府的财政部提出项目，但做预算是在联邦，就是由总统的预算办公室编制，在联邦政府这个层面上把编制和执行分开了。预算办公室编制预算之后交给议会，议会通过以后由财政部执行，财政部没有权利编制预算。

　　这中间要经过两院先后听证和辩论的阶段，最后批准形成议案。如果这个议案报总统以后同意就执行，如果总统不同意，就要回到两院讨论。如果两院认为总统否决不合理就强行通过。其后的预算调整也必须通过议会。

　　我国预算和税收体制有如下特点，一个是行政主导立法，税务总局提出来，财政部发文件就可以收税，此前需由国务院批准，但并不需要通过人民代表大会。

　　第二个特点是，政府各个部门税外收费现象普遍存在。比较严重的是乡政府发一个文件就可以收费。我们现在收税的交通、工商、质监，几乎没有一个政府部门可能不收税。

　　此外，预算编制也比较流于形式。预算编制比较粗糙，批准之前已经执行了两三个月，再一个是人代会不是由专门人员审批预算，或者就不拿到人大去审批。

　　这就产生了预算外收入的问题。据统计，我们大概有8000亿的预算外的收入，没有进入全国人大的批准，也没有通过各级人大批准。

　　另外一个就是财政部门随意可以调整预算，这是我们财政税收立法方面的缺陷。预算方面缺乏一个科学的制衡，一个就是人大代表不是常任制，缺乏具备专业知识的代表，中央政府编制预算和执行没有分开，预算不透明，社会无法监督，执行那一块更加无法监督。

　　财政支出的比较分析

　　据我们了解，在美国2004年国家财政支出结构中，行政支出部分占10%，社保养老医疗这一块加起来大概超过40%，教育是34%。

　　在我国2003年国家财政支出结构中，行政支出部分是17%，教育是11%，救济是1.8%，社会保障5%，经济建设是24%。但加入预算外支出进行调整以后，行政公务的开支比例，实际支出比例是37.8%！

　　此外，从支出项目的膨胀性来说，我国最容易膨胀的项目是行政公务支出，最不容易膨胀是社会保障、教育、医疗卫生。而美国最容易膨胀是公民的福利和社会保障这一块。

　　我们现在很多学者在计算税收占GDP多少时，总是按表来计算，实际上是不对的。实际的税费负担是32.5%，而且我们现在工商、质监都是自己创收以后上交财政，财政再拨款给他。最终的税赋承担者是中小企业和个体户。所以造成抑制创业和就业问题。

　　创建公共服务型财政体制

　　我国财税体制改革的思路，就是要政府税收和收费预算由社会听证和人大批准，中央政府预算编制与执行分开。此外，除了交通超速可以罚款外，政府任何部门不能有收费的权力。这是一些原则。

　　最近发改委发了禁止乱收费的七个方面的文件，但关键还是确实地实行，因为8000亿的收费清理仅靠一个文件是不可能的。我觉得编制“十一·五”规划期间要首先考虑财税体制对创业和就业解除抑制的问题，比如工商、质监、城管等等，取消收费，由财政预算全额拨款。再一个就是政府机构改革、事业单位转制、机构后勤改革等与清理收费必须得配套进行。如果这些不改革，收费就改不掉。

　　如果说想建立一个公共服务型的政府，没有一个公共服务型的财政是不可能的。我觉得公共服务型财政并不主要是支出结构问题，而且是公开透明和监督问题，首先要解决这个问题。

　　第二个才是解决支出结构问题，不能允许各个部门都有收费的权力。如果这些收费不清理，就业领域最大个体户，中小企业根本发展不起来，中国就业问题的解决难度就很大了。

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