食品业频闯地雷阵 谁来护佑餐桌安全

　　编者按

　　如果英国食品标准署没有发现苏丹红色素，如果不是深圳市质量技术监督局罗湖分局等单位接到群众举报，我们过多久以后才会知道：原来亨氏与肯德基食品中含有苏丹红？原来哈根达斯在深圳竟在地下作坊生产？！还有牛奶，果冻，食用油……几乎每一年，食品安全问题都会上演，区别只是在于品类。近期接连爆发的系列食品安全事故，之所以触目惊心 ，是因为它们和名牌相关。更令人惶恐的是，事件本身的偶然性。我们不知道，食品安全问题这座活火山，什么时候会在哪里爆发？下一个黑名单上会是谁？根本的问题已经不是哪家企业、哪个部门、哪个机构所能解答。我们需要的是一张由政府、法律、企业、协会、社会大众、传媒共同编织的“疏而不漏”的食品安全“恢恢大网”，赐我们每日的饮食以平安。近日本报穗、沪、京三地记者就食品安全问题，进行了联合采访并发出系列报道。

　　本报记者 伍静妍 田爱丽 发自广州

　　百万监督大军各自为阵，市场期待“完整监管”

　　专家指出，要解决食品安全问题，最根本的就是加强制度化和法制化建设。包括预警机制、企业应急机制等的建立。在企业中，我们要把它们所有的标准和规定进行梳理，让它们建立一种经营文本，这个经营文本对食品生产的各个环节进行规定

　　食品安全问题关系国计民生，政府对此也越来越重视。多年来，政府一直致力构筑一个坚固的食品安全监管体系。但在质量事故频繁冲击下，这个庞大的食品安全监管体系的预防功能却显得不无苍白。在这种情况下，考察监管体系的工作效率和工作方式显得非常必要。

　　百万监督大军

　　我国食品安全监管体系涉及农业部、卫生部、商务部、国家质检总局、工商总局、食品药品监督管理局、海关、行业主管部门、环保局等近10个部委。这些部门在食品的原料、加工、生产、流通、进出口、消费等环节和产品质量、卫生标准等方面都对应有一定的食品安全监管职责。但其中任何一个部门都没有完整的食品安全管理权，一旦某一部门缺位，就容易造成食品安全监管的失效。

　　食品行业流行的说法——“八大部委难管好一盘菜”就是缘自“食品行业的多头管理”。以生猪及猪肉的监管为例：第一个环节是兽药的生产，由农业部、质检总局负责；第二个环节是养殖业，由农业部负责；第三个环节是饲料生产和饲料添加剂，由农业部、工商总局、质检总局负责；第四个环节是生猪的防疫、检疫工作，由农业部负责，并收取费用；第五个环节是生猪收购、销售，由商务部和工商总局负责；第六个环节是质量卫生监督，由国家质检总局和卫生部负责。猪肉进入流通领域后，则需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。猪肉及其制品的出口还要受到海关、进出口检疫检验两个部门的监管。

　　政府对食品安全的监督力度在加大，食品监督队伍也迅速成长。据有关部门统计，单卫生部就有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，由一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术队伍组成。而农业部也建立了10多个国家级质检中心和近200个省级质检中心。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个。据不完全统计，目前分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全监管人员已经超过百万人。从规模上看，这支百万大军足以形成一张巨大的监管网。

　　监管“抓大放小”

　　一头猪从养殖到终端消费者这个过程中，分不同环节、不同领域、不同场所归不同部门管辖——中国的食品安全监管表面看来，几乎密不透风。但问题为什么还是不断滋生？广州市最大的肉联厂厂长郭建华坦言，目前广州能够保证生产出放心肉的4大肉联厂每天屠宰生猪3250头，只占广州每日生猪消费量的三分之一左右。也就是说，在政府密集式的监控下，仍然有三分之二的私宰肉流入市场。而今年1月份国家农业部对广州部分屠宰厂生猪检测，结果显示瘦肉精的检出率高达37%。

　　广东一位大型食品生产企业负责人何先生对多头管理的现状也满腹牢骚。“在监管问题上，各部门都是挑肥拣瘦。你想想谁愿意自己每次检查都发现大问题？这样，我们这些操作规范的大企业每次都上必检名单。”“卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，行业主管部门管行业规范，工商部门管违规经营，质检部门查质量标准。一个部门前脚刚走，可能另一个部门后脚就来了。”而且企业对这些“例行公事”的监督部门丝毫不敢怠慢：“四家检测机构依照法律，都有食品卫生质量抽检的执法权。四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果。

　　而且对同一违法行为，四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。”何先生坦言大企业对这些频繁的抽检往往敢怒不敢言。何先生指出，正是由于监督抽检“抓大放小”，为此有相当一部分企业的质量问题一直游离在监管之外。而这些质量的黑点，往往是没有人愿意去碰的难题。

　　监督重心倾斜终端

　　尽管各个监督部门的监管抽查几乎每天都在进行中，而政府也为这些执法工作付出巨大的成本，但为什么仍阻止不了质量事故的频频上演？在采访中，不少学者认为就是一些部门的工作重心没放正。他坦言，一些部门仍在借“加强监管”之名，行“创收”之实。广东某大型月饼制造企业负责人向记者透露，一到月饼上市的季节，监管部门就陆续开始实施抽检。“因为月饼的款式多，每个品种抽检几个月饼，一个收取几十元的检测费用，加起来都是一笔不小的数目。”因此，一些法律上没有鉴定检验工作范围的食品监督部门也在想方设法为自己申报一支检测队伍。

　　除了检测收费外，门类繁多的机构认证也常年不断。一生产企业称，他们经常收到一些打着‘某某监督部门直属企业’名堂的机构，给各大月饼生产企业传真一些“质量认证”的资料。无疑，这也是收费项目：“某某质量认证”或“某某名优企业”的称号叫价少则数万元，多则二三十万元。

　　欧美等发达国家的食品安全体系贯穿“从农场到餐桌”的全过程，但中国的食品质量监督部门往往在成品流通环节才陡然增多，部门间频繁的抽检与公告，热闹得就像在打比赛。

　　全国城市农贸中心联合会会长马增俊指出，目前食品的零售环节，主要为连锁超市、便利店、农贸市场和大卖场。在被调查的超市公司中，73%的企业配备了食品安全管理人员和操作人员，而监督部门对连锁超市，排查之密更有如排雷。然而，问题并未因此得到遏止。

　　大部分商户都有这种经验，隔三差五，当地整规办、质检部门就要到各个市场、商场走走看看，有没有私宰肉、食品有没有过期、操作过程是否存在不卫生现象。检查主要以熟食为主，主要查细菌指标。但一大型零售企业负责人坦言，这种检查其实只能是“表面功夫”。“按一般零售企业的采购条例，商家对产品安全主要的把关条件是查验营业执照、生产许可证以及卫生检验、检疫合格证等三证一照是否齐全，而监管部分在查验相关商品时也采取这一方法。事实上，目前国内证照发放混乱，市里、区里，甚至镇政府都有权发放证照，这一环节的依据并不可靠。”

　　据家乐福、沃尔玛有关人士透露，这些超市除了查验三证之外，还会派专人负责到厂家去检查厂房、设施、卫生、安全等情况。“但实际上，这种做法有一定局限性。通常厂家在接到超市检查的消息后都会特意做好准备，检查时的卫生状况与实际操作状况相差甚远。”一位在食品业浸泡多年的业内人士透露，有些供应商甚至借别人的厂房、工作间应付检查，此前沃尔玛在东莞被曝光的“地下熟食”作坊就属于这种情况。

　　此外，有些食品企业作假手段高明，也让零售把关压力大增。比如贴有绿色食品标签的商品，其检验检疫程序相当复杂。生鲜食品中的菜心，其标准就有一本书那么厚，超市企业根本就没有能力检验产品是否达标。有些食品企业以次充好，将规格已通过检验的产品标签贴在不同类型的产品上面，这不仅考验有关政府部门的监督问题，即保证检验与后续质量的统一，而且还考验零售环节能否“验明正身”，而这一点，往往是两方面都欠缺的。

　　就在监督力度一边倒的同时，产品生产溯源注定成为监管的“被遗忘的角落”，食品种植、养殖户很少有人管，甚至运输过程也乏人问津。但最近发生的问题恰恰就出现在生产最开端的原料上：今年初肆虐中国的“苏丹红事件”，产品原料“辣椒红一号”令亨氏与肯德基等巨头意外落马；维他奶使用“过期椰浆”被揭发，不得不实施产品召回；雀巢奶粉碘超标风波，同样也是因为原料奶加工成奶粉前就出现碘波动。

　　因为对生产过程中原料这一重要环节监督的缺失，我们甚至搞不清楚，在中国被禁10年的“苏丹红”，究竟在食品里潜藏了多久？而维他奶的“过期椰浆”事件，消费者也只能抱希望——这只是偶然事故。

　　政府“抓手”身份尴尬

　　中国农业大学食品专家孟凡乔指出，“政府要将立法、执法与监督三者独立并高效地运行，就要明确现有的政府监督部门的‘事业单位’身份，究竟他们应该是政府层面的，还是技术层面的？”孟凡乔同时认为，政府监督这种自上而下的管理方式一定要转变过来，否则只会降低工作效率。而某些部门为各自利益而割裂成两段的质量控制过程，也要全面打通。“当然，充分发挥和协调不同部门之间的作用与利益，是考验政府施政水平的大题目。”

　　2003年3月，国务院通过机构调整的机会，建立国家食品药品监管局，赋予其职能是食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，并依法组织查处重大事故。其实最终的目的就是有一个“抓手”来实现食品监管部门多头管理的协调。虽然多了“食品”两个字，但国家食品药品监管局在实际可操作职能上，只增加了原先卫生部对保健食品的审批权，而保健食品的执法职能却仍然属于卫生部。而工商、质检等部门仍负责原有的职责范围的食品质量监督。机构改革完成一年多时间，食品药品监管局这个“抓手”的工作一直颇为尴尬，似乎协调的功能就只能体现在牵头组织开会的层面上。食品药品监管局一位官员自我解嘲，“以一个副部级单位来协调几个部级单位，谈何容易？”

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