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□ 张春霖/文
在决定拍卖深航控制股权之前，广发行所采取的是这些年来国有产权出售时最流行的做法，一般都被称之为“协议转让”。这种出售方式的大致特点是，卖方同时或先后与一家或若干家潜在的买主接触商谈，而且一般采取不公开方式，边商谈边考虑，随时作出出售的决策。选择买主的标准是什么，也经常在于卖主方面的灵活掌握。
不久前，国务院发展研究中心企业研究所组织的一项调研发现，2004年以前的国有企业改制样本中，采取协议转让方式的比例高达90%，其中包括出售给管理层和职工。协议转让当然也不是不可以有竞争，如果不是事先定好要卖给内部人，卖主也可以通过激发潜在买主的竞争来提高自己的收益。但在大量的协议转让案例中，这种竞争即使有，也很不透明而且没有多少清楚的规则。这大概也是协议转让备受青睐的主要原因，因为这使得卖主可以保留极高的灵活性和自由裁量权。广发行在这条路上没有能走到底，因为这种不够规则、不够透明的竞争方式，无法应对若干潜在买主互不相让的局面。于是，广发行决定走向拍卖。
从协议转让到拍卖，区别何在？重要的区别之一在于拍卖是一种更为规则化、更为透明的竞争方式。在这个意义上，广发行及其上级主管部门在问题面前所选择的是正确的方向。不得已而迈出这一步，也在一定程度上说明国有产权转让的市场正趋于成熟。不过，进一步来看，转让诸如深航这样的价值数十亿元的大型企业的控制性股权，单单有正确的方向还是不够的。深航的例子说明，在国有产权的卖主到位并追求国家利益最大化的前提下，如何引入规则化的、透明的竞争，仍然是一个值得认真关注的问题。
首先，竞争的程序必须给潜在的买主留出足够的时间和充分的条件，让他们进行尽职调查，对企业在自己手上可以达到的赢利能力有一个比较清楚的判断。由于很多企业都有一个保护自己商业秘密的问题，因此在此之前必须有一个资格审查的程序，而且要有一个法律上有效力、有约束力的保密协议。第二，政府出售国有企业尤其是那些对当地就业、人民生活、经济发展有重大影响的企业的控制性股权，很多情况下并不能放心大胆地卖给出价最高的人。因为如果政府只看价格，有的人就可以轻率地报高价，一定时间之后再以当地公共利益为“人质”来要挟政府给予补偿。因此，在很多国有企业控制性股权出售的时候，政府必须考虑非价格因素。但考虑非价格因素也有其风险。有的买主因非价格承诺而得到了政府的低价优惠，事后却不愿意或无力兑现这些承诺，而此时已经是生米煮成熟饭，政府有时候只好认倒霉。如果政府官员腐败或缺乏公信力，情况就更复杂。如何应对这些挑战？在协议转让和拍卖之外，公开投标应是另外一种值得重视的方法。与协议转让和拍卖相比，公开投标可以有如下两个重要特点：
第一，公开投标一般都通过公开发布信息把潜在的买主在同一时间内召集在一起，通过资格审查、确定“短名单”等程序，确定为数不多的竞标者作为开放保密信息的对象，然后在签订保密协议的条件下向他们平等地开放信息。这是协议转让难以做到的。第二，公开投标可以允许卖主以一种规则化的和透明的方式考虑非价格因素。关键做法是要求竞标者同时提交技术标书和财务标书。技术标书是竞标者对卖主关注的非价格因素的承诺，财务标书则是相应的出价。在要求竞标者准备标书之前，卖主要向所有竞标者发出文件，说明自己评标的标准、程序、技术标书和财务标书的相对权重等，并给予竞标者足够的时间来准备标书。这样就可以使所有竞标者都在相同的透明度之下平等竞争。标书提交之后，卖主要组织一个独立、专业的评估委员会，对所收到的标书进行公开评估。必要时，可以在不开启财务标书的情况下首先评估技术标书，在不考虑其出价的情况下淘汰那些技术标书不合格的投标者。对技术标书合格的那些竞标者，开启其财务标书，按事先确定的评分方法和权重，为每一竞标者打一个总分。然后再从分数最高者开始，和竞标者谈判未尽事宜。如与得分最高者谈判失败，则转向第二名。
这样一种程序，可以使卖主在非价格因素和价格因素之间取得一个比较好的平衡，也给竞标者一个公平透明的竞争机会。这是拍卖和协议转让都做不到的。与拍卖相比，公开投标只给每一个竞标者一次出价的机会，并要求提供技术标书，这也可以防止那些意在打压别人、炒作或挖空企业的买主加入竞标。
近来，随着国有资产监管的加强，通过产权交易中心拍卖国有产权的情况已经越来越多。从深航股权拍卖的案例看，对那些规模比较大的、对当地人民生活和经济发展有重要影响的企业，其控制性股权的转让可能使用公开投标的办法会更好一些。至少，有关部门可以考虑为拍卖、协议转让、公开投标都制定具体操作程序，尽快填补规则上的缺口。
当然，不管哪种程序，都只是一个技术手段，其有效性的前提是国有产权的卖主真正到位行使其职能，并且以国家利益最大化为基本目标。如果这个前提不存在，任何技术程序都可以被操纵。这样的问题，只能通过国有资产管理体制改革和公共治理方面的改革来解决。
作者为世界银行国企问题高级专家
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