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秋风
《行政诉讼法修改建议稿》前不久在北京与部分实务界官员及专家见面。媒体说，这个“大修稿”亮点纷呈。其中意义最为重要的当属下面一条：行政诉讼的对象不再受具体行政行为的限制，抽象行政行为行政规章及其他规范性文件也就是人们常说的“红头文件”要受司法管辖。
一位学者曾经说过，“行政权是最不可萎缩也不可膨胀、最需要自由又最易自由无度、最需要控制而又最难以控制的权力”。因此，行政权力应当受到限制，这已经成为一个常识。
这种限制可以来自多个方面，比如，人们经常呼吁强化人大的制约与监督。不过，除此之外，司法权的制约与监督作用，也许同样有效。因为，假如遭到行政权侵害的个人和企业，可以很方便地通过诉讼方式获得救济，则个人旨在保障个人权利、维护个人利益的活动，自然会带来制约和监督行政权的“溢出”效果。假定个人珍惜自己的权利和利益，那么，这样的制约和监督就肯定是最有效的。因为，这是一种无数人无处不在、无时不在的制约与监督。
当然，民众行使这种制约与监督的前提是，法院受理他们的诉讼。建立行政诉讼制度可以说是在这个方向上迈出的一大步。根据《行政诉讼法》的规定，当个人和企业认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，就有权向法院提起诉讼。
但是，据此建立的行政诉讼制度，却存在一个严重缺陷。《行政诉讼法》第十二条第二款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。
也就是说，法院只能审查行政机关的具体行政行为，而不能审查行政机关据以实施行政行为的法律依据，也即自己制定的行政规章和“红头文件”。
不让法院审查“红头文件”，也让司法救济的效力大打折扣。《行政诉讼法》修改稿则有助于改变这一点，它将红头文件本身是否合法，纳入司法审查的范围。这样，在行政诉讼中，行政机关不仅要证明，他们的具体行政行为是合乎程序的，也要证明，他们据以行政的规章本身是合法的，合乎立法程序的。
不过，这样的修改似乎来得太晚。在这背后，我们似乎能够看到一种反司法的心态。一方面，《行政诉讼法》严格地限制了行政诉讼的范围；另一方面，《行政复议法》却赋予行政复议机关以巨大的法规审查权。根据该法第七条，复议机关对于国务院部门和地方各级人民政府作出的除规章以外的规定均可进行审查。也就是说，宁可让行政部门自己审查自己制定的规章和“红头文件”，而不愿让法院行使审查权力。
为什么会这样？是一个有趣的问题。从历史渊源上看，目前的法律体制在很大程度上模仿自欧洲大陆。在这些国家，突出的是行政权与司法权之间的分立，而反对两者之间的制约。因此，在法国，行政法院系统并没有被放到司法部门内，而是行政部门的一个分支。
但这很可能不是一种正确的制度设计之道。经验告诉人们，不宜过于信赖一种权力的自我约束能力。即使这种自我约束是靠得住的，它也不容易取得民众的信任。对权力的有效制约，通常只能来自另一种权力。而安排这种制约制度的时候，让一个看似虚弱的部门来制约监督一个更有实力的部门，比如，让司法部门来制约、监督行政权力，可能是一种比较稳妥的做法。
因此，今天看来十分虚弱的法院，在宪政建设中，其实还可以派上很多大用场。而只有让法院对法规、对行政权有事可干，它才有权威可言，也才能够帮助树立起法律的权威。毕竟，在政府几个部门中，法院离法律的距离最近。因此，如果建设法治秩序，就该重视法院的功能。《行政诉讼法》的修订，就是发出了一个正确的信号。
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