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本报评论员 龙希成
5月20日，国家民政部网站公布了国务院4月28日批准的广州市部分行政区划调整的方案，撤销东山区、芳村区，设立南沙区、萝岗区。这是2005年国务院批准的第一个行政区划调整方案；2004年国家共批准全国县以上行政区划调整或变更方案十八起，其中引人注目的有哈尔滨、南昌和南宁等省府城市部分行政区划的调整。
城市行政区划调整方案甫一传出，自然成为当地居民、政府官员和商界人士热烈议论和关切的话题。不过，他们关切的多是行政区划调整给自身发展所提供的潜在机会，实际上，城市行政区划的调整有着更加深远的经济与社会效应。
行政区划调整虽是城市发展到一定阶段后的客观需要，但更是政府主动运用以拓展自身经济社会发展空间的战略手段。就推动经济发展的职能而言，“城市”越来越扮演着比单纯的企业组织或其他级别的政府更为积极的“领头雁”角色。城市政府通过提供产业布局和经济规划、招商引资、提供城市基础设施和管理服务等一系列“产品”，使“城市经济”正成为一个区域经济腾飞的主要形态。就社会管理职能而言，经济的蓬勃发展呼唤着完善的社会服务，要求扩张和提升公共管理供给的规模与质量，而财政汲取能力的增强为此提供了可能。
行政区划调整也是城市政府为辖区内各地区和部门重新定位经济社会职能的有效途径。促进本市经济社会的综合发展，需要政府统筹配置辖区内的各种资源，最大幅度提高资源的使用效率。其中最基础的手段就是对辖区内政府部门各自的地理边界重新划定，为资源的优化组合和高效利用突破空间的限制。如此次广州市将东山区并入越秀区，实行强强联合，大幅提高新越秀作为大广州的商贸中心的职能和地位，而对原先两区内优质基础教育资源的重新整合，有利于提升新越秀的社会吸引力。再如对原先单纯性的经济开发区域分别设立南沙区、萝岗区，就是为该地区增加提供社会服务和公共管理，实现单纯经济区域向综合行政区域的转型。
行政区划调整还是城市政府降低行政成本的重要举措。过去，在计划经济思维模式下设置的多层级政府部门，“麻雀虽小，五脏俱全”，机构与职能重叠、人浮于事的现象严重。而现代交通、通信、网络与电子行政等基础设施建设的迅速推进，为政府实行“扁平化”管理创造了条件，这将大大降低政府的行政成本。近年来我国一些省份撤消地级市，实行省府直接管理县市，以及去年南宁市部分城区的撤并和此次广州市东山和芳村两区的撤并，都将成为政府降低行政成本的力举。
综观1990年代以来我国发生的行政区划调整案例，除了1997年经八届全国人大五次会议批准，重庆市升格为我国第四大直辖市外，一般都是县改市、县改区或大中城市辖区内的区划调整，表现为明显的城市化趋势。而近年来杭州市、南宁市和广州市以及佛山市的区划调整，更显示出国际化大都市或区域都市化的趋向，这对于大城市集约用地，发挥中心城市辐射功能与经济核心带动作用，意义甚大。可以预料，随着交通通讯与网络技术的改进，行政成本不断降低，区域经济一体化纵深演进，产业结构调整频繁发生，由地区之间经济协作导向强化大城市集群综合功能的行政区划调整，将显现为经济社会发展的常规路径。
这也许正是《行政区划管理条例》即将取代1985年国务院文件《关于行政区划管理的规定》出台的时代背景。该条例已进入提交审议程序。显然，作为一项社会性极强的公共政策，行政区划调整不但关系到国家和地区的经济社会发展，而且涉及居民、官员和商人等有关当事人复杂的切身利益调整。因此，将此项公共政策的目标、内容、提议和决策等纳入法治化程序，无疑十分必要。
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