标准制定需要强调国家利益最大化原则

　　□文 高世楫

　　同《商务周刊》近年来所详细报道过的3G标准、高清晰度电视(HDTV)标准、WAPI标准和EVD标准等信息通信技术产业领域的重大标准竞争的故事一样，围绕电子标签的标准也涉及到EPC、NPC、RFID等深奥复杂的技术选项，充满了“国际接轨”、“国家安全”等冠冕堂皇的政治词汇，隐现出不同政府部门及其衍生企业、跨国公司及其代理机构、国有企业和民营 企业等多个主体之间错综复杂的利益格局，关于标准的讨论也常常让人有云里雾里之感。技术上的复杂性让人很难判断某项标准的优与劣、某项决策的是与非，但这些故事背后的利益主线往往比较清晰。

　　中国的企业和政府都认识到技术标准在一些高技术领域所具备的影响企业竞争力、改变产业格局、从而影响国民经济发展的能力，所以我们看到，在一些重大的标准体系建设中，各国政府在国际舞台上与其本国企业协同作战——这不但可以从欧洲建立的GSM移动通信系统、欧美日三方在HDTV标准的竞争等方面所演绎的故事略见一斑，而且随着中国企业的成长、产业的发展和经济的增长，中国政府和企业也开始努力建立自己的标准体系。

　　对中国由于技术能力的提升而萌发出的制定标准的意识和确立标准的能力，一些发达国家视之为直接的威胁。在理论上，有人将中国在标准制定上做出的努力扣上“新技术民族主义”的大帽，同时美国政府则在中国采用CDMA系统、打压中国的WAPI 标准等方面赤膊上阵，威胁利诱诸多手段并用。发达国家的跨国公司更是娴熟地游说本国政府、利用行业协会力量、通过合资合作方的中方企业或其投资所在地政府等，对中国政府施加各种影响。已经披露出的故事表明，在关于WAPI标准的竞争中，美国的一个行业协会USITO是如何规划和影响与WAPI相关的不同领域的企业、不同的政府部门，而一些大企业在背后的活动也非常有效。

　　相比之下，中国政府及相关部门主导和协调重大标准的制定还处于摸索和学习阶段。政府和相关部门要面临如何在不违背国际规则的条件下保证国家利益最大化的责任，所以必须要有效协调不同部门之间、不同企业之间在影响标准形成过程中所展开的竞争。特别是跨国公司通过各种渠道与国内的部分企业、部分地方政府、甚至部分中央政府部门形成了一定的利益关系时，有关的决策复杂性更大。在如此纷繁复杂的利益格局中，我们判断有关标准决策的参照坐标只能是公共利益的最大化——在经济全球化的格局中，这13亿多人的长期利益才是我们决策的惟一标准。

　　国外政府和跨国公司已经意识到中国政府和企业的标准意识的觉醒、标准谈判能力的增强和自主制定标准的能力的提高，所以美国等发达国家和跨国企业积极制定政策措施，以应对中国的所谓“新技术民族主义”的兴起(美国商务部2004年5月份出版了“标准与竞争力”的专题研究报告)。对目前正在展开的围绕NPC、EPC的竞争，咨询公司德勤顾问公司(Deloitte & Touche LLP)去年出版的有关中国技术标准战略的专题报告中就预言到其竞争将会非常激烈(见本刊2004年11月5日第21期)。本期《商务周刊》所讲述的故事，涉及到企业治理、政府部门与其所管辖事业单位和企业、国外标准组织和行业组织在中国的代理人等复杂的关系。考虑到与NPC、EPC相关的巨大产业利益，我们相信这个故事最复杂的部分还没有完结。这对我们的政府部门和政府决策机制提出的挑战是巨大的。

　　国家标准化管理机构，应该按照国家标准法对国家标准的形成和采用进行管理。但这种管理职能的发挥，必须要建立在严格的程序和科学的规范基础上。对于那些技术复杂、对经济和社会发展影响深远的重大技术问题，国家标准化管理机构应该也必须超脱某一个部门、某一个产业领域的企业，建立科学、合理、公正的机制和程序，保证标准的形成能够充分体现国家的利益。

　　作为一般性的原则，我们认为，我们应该充分利用中国潜在市场庞大的优势，在国内立法和国际公约的约束下，积极完善国内的标准化组织体系，特别是制定严格的程序，在明确规定国内协商机制和工作程序的前提下，授权相应的组织或机构参加重大的信息通信技术产业(ICT)标准制定工作(如3G标准、HDTV标准和IP领域的标准、NPC/RFID)，在标准制定中最大限度地保证国内企业和产业的利益。明确规定在等效移植的框架下，根据国内市场发展的阶段和本地特殊情况，制定保护消费者利益、保护本土企业的国内标准内容和符合性检验程序。必须严格坚持在国内销售的所有产品和服务必须满足国内标准，严格坚持对所有进口产品进行符合性认证和检验。

　　1. 确立国家在建立和批准标准这一问题上的主权地位，建立科学、合理、逐步与国际管理接轨的标准体系，包括标准的制定程序、参与范围、实施措施等。旗帜鲜明地构建以标准为基础的技术壁垒，保证国家利益的最大化。

　　2. 充分考虑产业发展的技术特点和成熟程度，考虑国内企业的产业经验和技术能力。国内制定的标准要以我国企业的产业技术能力为基础，保证国内企业能够使用国内标准自主实现产业化。不能产业化的标准背离了公共政策的意义。

　　3. 建立政府宏观政策部门、行业监管部门、标准化管理委员会、行业协会和企业之间有效互动的机制，在重大国际标准制定中以统一的声音、协调的行动和有代表性的组织，贯彻执行国家利益最大化的标准战略。

　　4. 出于鼓励ICT产业发展，有利于充分竞争、满足安全需要等目的，坚持选择、制定开放性标准体系。在相关的国际公约约束范围内，对一些重要的标准领域，坚持系统标准和关键接口(包括专属协议或专属标准)的开放性。

　　5. 对处于不同发展阶段的技术领域，采取不同的标准政策。对已经成熟的产业技术领域，在采用主流标准的同时，增加标准的局部选项以满足本地市场需要，并支持本地企业的发展。所制定的国内标准，要用较小的成本兼容现有标准，以保证产业的平稳过渡和保护消费者权益，符合技术发展趋势，对技术的升级换代没有阻碍作用。

　　6. 强调企业是技术创新的主体，推动国家创新体系的转型。通过明确的技术政策，支持企业从事研究开发，鼓励企业的技术创新。对一些重大的、产业意义较强的标准问题，国家的专项资金从支持科研机构转向支持以企业为主的“企业-科研机构(或大学)”的联合体。鼓励国内的企业建立相关的专利库，形成技术联盟。

　　7.制订或沿引相关的法律、法规，约束跨国企业利用专利、专属标准形成的垄断局面和反竞争行为，维护开放的市场竞争格局。

　　我们认为，政府职能和公共政策必须在产业的准入和管制、研究开发的组织和投入、标准引导和制定、战略联盟的扶持和培育，以及国际公约的参与和缔结等各个环节重新定位，以便在充分发挥不同经济主体的积极性和创造性的前提下，贯穿高度统一的国家意志，建立有效的标准体系，促进高技术产业的大力发展和国际竞争力的迅速提高。

　　高世楫：国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长，国家信息化专家咨询委员会政策法规专委会副主任

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