应尽快制定我国进口战略

　　华晓红 庄芮 赵宇辉 赵旭梅

　　2004年我国外贸进出口总额突破万亿美元，其中进口5613.8亿美元，同比增长36%，增速超过出口。石油、矿产等重要战略物资进口增长引人注目，特别是石油进口，2004年增速高达34.55%。这对我国长期偏重出口的外经贸发展战略提出挑战：如何改变进口战略缺失状况？如何在日益开放的国内市场及日益激烈的国际竞争条件下，形成科学的进口战略？战 略应涵盖哪些内容、突出哪些方面？具体措施怎么出？

　　我国进口贸易现状

　　2000~2004年，我国进口规模从2250.94亿美元增加到5613.8亿美元，年增速30%左右。同期我国在世界进口贸易总额中的比重从3.38%提高到6%左右，成为世界第三大进口国。

　　1985~~2004年，我国名义进口依存度从14%增至34.1%，除某些年份略有下降外，名义进口依存度总体表现出提高趋势。但如将汇率、外资规模扩大及加工贸易比例偏大等因素考虑在内，我国实际进口依存度并不高，但存在结构性依存度较高的风险，因为我国进口主要集中在技术、装备、能源等重要战略物资上。

　　2000~2004年，我国工业制成品进口占总进口比重在80%左右。随着产业结构不断升级，我国对先进技术和成套设备的需求日益增加，高新技术产品进口发展迅猛。1998~2004年，我国高新技术产品进口占外贸总额比重从21%提高到29%，目前在航空器、成套设备、交通运输设备等竞争激烈的市场，中国的购买意愿和购买投向，对世界市场各参与方都有重大影响。

　　在初级产品进口中，我国每年需大量非食用原料和矿物燃料。2004年我国初级产品进口1172.9亿美元，比上年猛增61.2%，增速提高13.5个百分点，占当年进口总值的20.9%；原料、燃料进口继续快速增长，其中铁矿砂进口增长40.5%，原油进口增长34.8%。

　　亚洲的日本、“四小龙”和东盟是我国主要进口市场。目前我国进口市场过分集中的局面虽有改善，但集中度仍较高。2004年我国前9位进口来源地所占比重为77.4%。自日本和欧盟(东扩前)进口的比重处于举足轻重地位，二者分别保持在18~20%和13~15%之间；其次是美国、韩国、东盟和台湾，大体保持在10%左右。上述6个国家和地区，占我国进口来源的3/4左右。

　　从外贸经营额统计看，民营企业进口增长迅速，外资企业成进口主力军。2004年国企进口额为1764.3亿美元，占进口总额的31.4%；集体和私营企业进口2003年实现88.1%的增速后，又实现了57.1%的增长。根据规划，至2020年我国进出口总额要接近2万亿美元，相当于美国的水平。为达此目标，我国进出口贸易应保持5%的年增长率。

　　按照《入世议定书》，我国对原油、成品油、化肥、粮食、棉花、食糖、植物油和烟草等8类84种关系国计民生的大宗商品进口保留国营贸易，指定20家企业经营，一段时期内重要物资进口权仍控制在国家手中。但非国营贸易允许量要逐渐递增，如原油、成品油的非国营贸易允许量要逐年增加15%，国家通过控制国营贸易进而控制进口的能力将逐步下降。

　　由于我国对国际高新技术产品的依赖和对资源性产品需求上升，一般贸易进口仍会呈现高速增长态势，但随着国际产业转移和产业结构调整加快，通过加工贸易方式进行的跨国公司企业内贸易将越来越多，加工贸易在进口贸易中将占重要部分。

　　我国进口商品结构以工业制成品为主，其中资本品和高新技术产品占主导地位。未来进口商品结构在进一步优化的同时，石油、铁矿等重要战略物资及关键产品、关键技术的进口比重将不断上升，进口与国家经济安全的关系日益紧密。

　　虽然我国进口贸易发展迅速，但进口市场尚未形成多元化格局，政府虽为此做了很大努力，但由于进口商品结构一时难以改变、相关商品世界供给弹性低等原因，未来我国进口市场集中度的改善问题仍存在很大难度。

　　进口战略应强调五大内容

　　进口贸易迅速发展，显示出制定我国进口战略的迫切性和重要性。

　　全球化飞速发展的时代，制度革命、科技创新、自由贸易是这个时代的特征。中国是在开放前提下实行符合国际规则的进口管理，不同于贸易保护主义，同时进口与出口具有同样不可忽视的地位。通过进口供给稀缺资源，提升产业层次，缩短科技差距，减少投入成本，丰富国内市场，促进出口发展，是提升一国总体经济效益的重要手段。进口战略也是国家产业政策体系的重要组成部分，直接关系国家经济安全，因此制定进口战略必须符合国家总体对外关系政策。

　　从这个角度看，进口战略应着重强调五大内容：

　　第一，保持进出口动态平衡，稳定进口供给，这是进口战略的核心内容。

　　战后一些发展中经济体走过了从进口替代到出口导向的道路，如1980~1990年代的亚洲“四小龙”。我国也经历了从内向型进口替代到外向型出口导向的发展过程，但与“四小龙”相比有很大差别。首先我国是人口大国，其次自由贸易大发展时代已时过境迁，因此一方面有待开发的庞大内部市场对国际开放的压力很大；另一方面又面对已无更多开放空间的国际市场，贸易环境不断恶化，迫使我们重新思考进口问题。

　　关于国家经济发展战略的讨论，涉及很多深层次问题，并非进口战略所能涵盖。但总体上看，改革开放以来我国的外贸发展战略，对国民经济的促进作用明显。虽然近年来进口上升较快，但出口上升也很快，一段时期内出现贸易逆差既是暂时的也是正常的。当前国际经济形势趋于好转，国内经济仍会保持高速发展，国内外市场都存在需求扩大的空间，加上进出口政策障碍进一步消除，进出口贸易将面临发展的大趋势，因此侧重出口的贸易战略将遭遇挑战：继续鼓励出口、保持较大顺差，有可能使成本加大效益下降；轻视进口有可能降低总体外贸效益发挥并阻碍产业快速发展。所以适时适度调整外贸战略，制定新时期进口战略，核心内容应是政府与市场有机结合，维护进口秩序，稳定进口，保障供给，保持贸易动态平衡发展，提高贸易总体效益。

　　贸易动态平衡发展是指在未来一段时期内，进出口贸易不必追求静态的年度平衡，只要总体正常，即使少数年份出现逆差，也不必施加政策压力去扭转。但由于我国是发展中大国，政府对市场的指导性作用仍非常重要。

　　第二，促进进口市场多元化，适度降低重要战略物资的市场集中度，提高进口依存对称性和进出口同向性。

　　美国国家安全战略对贸易的看法是：对一两个国家过度依靠非常危险，因为这些国家一旦出现安全问题或与美国发生矛盾，美国将非常被动，因此美国将每类进口产品都看作是一个大蛋糕，希望多个经济体份额相对均衡，以此维系美国贸易安全。

　　进口市场高度集中对我国同样存在危险，尤其我国重要战略物资进口比重较大，降低进口对单一市场的依赖更显重要。

　　我国进口市场的集中度表现在两方面：一是进口总额中的国别和地区市场份额；二是主要进口商品的来源地份额。

　　从第一个方面看，我国进口市场表现出较高集中度。

　　从总进口角度来说，市场分布集中，表现了一定的合理性，危险要低于出口市场过于集中。但值得关注的是，我国对主要进口国和地区的进口依存呈现明显的非对称性，说明双方对对方市场的依赖不对等。同时我国进出口流向呈较大差异，如进口市场主要在亚洲，出口市场主要在美日欧，国别地区市场贸易不平衡。这既容易引起贸易纠纷，更说明我们可能承受了歧视待遇。这种局面可能损害我对进口市场的控制力和谈判力，加剧进口市场波动对我的影响。

　　第二个方面是主要商品、特别是重要战略物资的进口来源地过于集中。

　　这个危险远远大于总进口市场集中的危险。如原油50%来自中东，必经马六甲运输，一旦该地区出现问题对我影响较大。因此促进进口市场多元化的重点，应放在重要战略物资、关键技术和资本品方面。

　　仍以原油为例，由于中东局势动荡，我进口市场已开始向中亚、欧洲转移，但受各种条件限制，这种转移和分散速度非常慢。而且重要战略物资的进口市场多元化，需要政府采取政治、外交、经济等多种手段推进，包括加强区域合作与安排，如与俄罗斯的能源合作计划、与中亚国家建立战略合作伙伴关系等。与此同时积极结合“走出去”战略，鼓励有实力的企业大胆进行海外投资开发，也是分散市场、控制资源的重要做法。如在拉美收购矿山，在中东、韩国投资炼油，都是具有战略意义的举措。但目前我国在这方面还存在一些政策障碍，国企海外投资也存在监管难等复杂问题。

　　对某些重要商品进口市场集中也要做具体分析，如我国粮食进口主要来自美国，但进口量非常有限，却在一定程度上缓解了中美贸易不平衡的矛盾，成为我国解决贸易纠纷的重要手段，像这样的进口，分散市场反而有害。故对那些进口量有限、市场供应充足、替代性强的进口产品，不仅不应分散市场，反而要强调集中采购，争取效益最大化。

　　在关注进口市场结构合理化的同时，也要努力提高进口依存的对称性，即一方面适度提高主要出口市场的进口量，防止贸易纠纷和贸易保护；另一方面促使逆差较大的进口市场对我扩大出口，减少歧视，平衡贸易。

　　第三，改善进口结构，提高进口效益，鼓励进口带动出口，促进产业升级，提升宏观经济效益。

　　进口效益应直接体现在提升国内产业层次、提升出口产品竞争力上。

　　由于出口在我国具有特别重要的地位，所以鼓励进口提升产业层次，提高出口产品竞争力，应是进口战略的重点。

　　在一个开放、有序、信息充分的市场，进口的效益可得到发挥，政府没必要通过特别扶持政策来实现进口意图，而应通过宏观经济指导和实施产业政策，充分利用行政资源，提供高质服务(包括信息服务)，提高进口效益，达到进口促进经济发展的目的。

　　国际规则允许政府可直接采用的调控进口的手段是利用关税政策，日本政府在这方面有成功经验。

　　日本是进口依赖大国，日本政府为鼓励、引导进口促进出口，在经济高速增长期的关税设置遵循了以下原则：对本国产品供给不足或不与本国产品形成竞争关系的进口产品，从保护消费者利益出发，设置低关税税率；对国内企业供给不足的原材料产品，本着既保证稳定又保护国内原材料产业的目的，实行关税配额等双重税率制度；对本国产业尚处于幼稚期的消费性产品(如汽车、半导体)的进口，在一定时期内采取高关税税率的限制措施，直至这些产业成为具有国际竞争力的产业后才开放市场。这种进口模式使日本成为既高度依赖进口，又持有巨额贸易顺差的国家。

　　虽然我国入世后关税手段受到很大限制，但并非没有空间，还是可以通过一定幅度的差别关税，保障国内稀缺的资源性产品进口，适当限制制成品进口，以此实现产业发展意图，使进口起到促进出口、促进产业升级的目的。不过在国际自由贸易的大趋势下，关税屏障日益降低，关税手段毕竟有限，所以必须配合实施其它宏观政策，如产业政策、市场开放政策、税收政策及各种技术措施等。

　　第四，限制不良进口，维护进口正常秩序；建立有效应急机制和危机处理机制，减少突发事件的损失；建立开放的进口保护机制。

　　实际上政府管理部门很难判断何谓不良进口，因此进口效益应由企业自己负责，政府职责是通过打击“非法进口”，依法维护进口秩序，保证合法进口的利益。

　　由于我国对进口一直实行较严格的控制政策，所以迄今为止，我国并没有专门应对进口突发事件和危机状况的机制。随着国内市场和外贸经营权不断开放，“进口威胁”正在上升，特别是在国际政治经济形势复杂的情况下。为保障国家经济安全，我国有必要建立开放条件下的进口保护机制。

　　这个机制应由两大内容组成：

　　一是法律保护机制。

　　入世后的进口保护与入世前的进口保护的根本区别在于：前者是开放、遵循国际规则的，主要利用法律和经济手段；后者是行政性、带有明显的政府干预色彩，使用的主要是行政管理手段。

　　入世前后我国已修订了大量不符合国际规则的控制进口的法律法令和政策，但尚未健全符合国际规则的进口管理法律体系。我们现有的《外贸法》、“反倾销条例”、“反补贴条例”、“保障措施条例”、《进出口商品检验法》等，虽初步构成一套管理进口的法律体系，但与国外相比仍处在初级阶段，法律保护体系还不健全。

　　首先是法律缺位。如《外贸法》第十六条(二)规定：“为保护人的健康或安全，保护动物、植物的生命或健康，保护环境，需要限制或禁止进口或者出口的”，但我们在贸易技术壁垒方面的立法和规定还不够，在执行能力上还很缺乏；其次是法律不到位。一部分规定以“国务院令”或“部令”形式存在，有的甚至只是行政规章，在我国目前行政体制条块分割的情况下，极易造成实施不力。

　　WTO制定有“允许正当保护的原则”、“鼓励发展和经济改革的原则”、“例外与免责原则”等，发展中国家在WTO中还享有一系列特殊和差别待遇，我们的进口保护机制应充分吸纳并利用这些原则与规则，在适当时出台我国的《贸易安全法》或《经济安全法》，以使进口保护有法可依。

　　二是危机应对和紧急救助机制。

　　这一机制是在法律授权的基础上，由国家高层成立的专门处理经济安全问题的机构，如“国家经济安全危机管理委员会”等，综合处理各领域经济安全问题。其中进口安全可由“国家经济安全危机管理委员会”下设的进口危机管理小组负责。

　　危机应对和紧急救助机制应包括两个关键环节：一是针对进口、特别是与国家经济安全密切相关的重要商品进口，建立一系列跟踪监测指标，及时发现危机防患于未然；二是根据进口危机发生的各种可能性，借鉴国内外经验，设计一整套涵盖不同层次应对措施的危机处理办法，形成有机的应对方案，一旦危机发生可启动紧急救助措施，通过争取国际援助或运用WTO规则，如采取“紧急限制进口”措施等化解危机，保障国家经济安全。

　　第五，完善进口管理体制，提高管理和政策效率；加强进口协调，建立政府、中介、企业协调机制。

　　我国贸易管理体制虽已发生重大变化，但迄今为止并未做到进出口管理一体化。涉及进口管理和制定进口政策的部门有商务部、海关总署、财政部、外汇管理局、发改委等多个部门，在进出口贸易政策、管理方式等方面，缺乏配合与协调。加之企业在传统经营范围上的分工延续，更加剧了进出口分割的管理体制弊端。针对这一局面，迫切需要建立统一的进出口管理体制，整合行政资源，提高管理效率。

　　进口管理的另一重要方面是加强进口协调，减少企业由于自身利益和信息缺乏造成的进口无序和效益损失。

　　我国进口商品种类比较集中，常常是国际市场进口大户，如铁矿砂、石油等，我国都是国际市场大买家。但由于我国企业在国际市场上存在各自为战、抬价抢购现象，致使外商渔利，国家企业利益受损，甚至招致其他国际买家的谴责，因而进口协调日显迫切。

　　我国一直重视出口协调并已形成一套做法，但对进口协调关注不多，致使进口协调无论在机制还是在措施上，都没有形成政府、中介、企业有效互动局面。目前我国进口体制尚未理顺，政府、企业、中介之间职能交错，计划经济色彩尚浓，加之进口规模扩张迅速，进口形式多样复杂，一般价格协调已不能满足进口协调需要。过去主要依靠行政手段的协调做法，已不能适应市场经济体制，需建立一套适应我国进口特点的政府、企业、中介互动且有效率的进口协调机制。

　　实施进口战略的三大措施

　　第一，建立进口安全监测预警机制。

　　进口安全监测预警机制是进口危机应对机制的重要组成部分，实施者可以是进口危机管理小组，但具体工作应由该小组会同相关信息部门、研究机构一起完成。进口安全监测预警的基础，是一整套相互衔接、补充并动态调整的进口安全监测指标，以及根据这些指标划分的对应不同危机等级的警戒线。相关机构围绕监测指标搜集情报和信息，共同密切关注指标动向，分析其走势，判断进口形势是否超过安全警戒线及超过的程度和范围，从而进行对策研究。

　　第二，确保国家重要战略物资供应的政策措施

　　保障国家重要战略物资的供应，是防止进口影响国家经济安全的根本所在。能源安全、粮食安全和矿产资源安全是国家经济安全的核心，也是进口安全应关注的重点内容。对这三个方面，进口总原则是在自立基础上充分利用外部资源，保障外部资源稳定供给。

　　具体政策措施有以下三点：

　　一是根据国家战略意图，建立多方位能源安全保障制度。

　　首先是多层次筹措石油储备金，在国际能源价格稳定或低迷期大量购入油气等能源，适度增大国家能源存量，尤其要充实能源战略储备；其次是高度重视进口供给安全和运输安全，通过市场多元化战略和海外投资战略，建立稳定可控的供给渠道。通过建立多种运输方式(水、铁、管道)，保障运输安全；再次是通过宏观调控，协调好国内能源开发利用与能源进口的比例关系；最后是把握国内供求信息，动态调整进口产品，优化能源进口结构。

　　二是建立健全国家粮食专项储备体系，通过适度进口，使粮食专项储备的品种结构与数量趋于合理，同时加快粮食内外贸一体化进程，促进国内粮食市场与国际接轨。

　　三是改变观念，大力推动矿产资源开发利用的国际化。

　　首先应改变传统的“资源自给”观念，立足国内放眼全球，充分依靠国际大市场，调整矿产品进出口政策，对我国已呈短缺之势的矿产品种，要积极鼓励进口，进行长期储备，尽可能地节约国内资源；其次是优化矿产品进口结构，使之向合理化、高度化和效益化转变；再次是确立“开拓全球、立足亚太、注重周边”的矿产进口与开发策略，积极开展区域合作，合理安排进口市场的区域分布，稳定来源，多渠道解决矿产资源供应问题；最后是鼓励企业“走出去”，积极进行海外投资及合作开发。目前国外矿产(铁矿)供应充足，我国又是主要买家之一，但我国对价格谈判却不能掌握主动权，而是跟在日韩等国后边，主要原因是我国在产矿国投资小，起步晚，传统联系少。

　　第三，实行重要进口物资审批制度。

　　在这方面可借鉴日本的经验，对重要物资实行进口审批制度。

　　日本有《进口贸易管理令》和《进出口贸易法》，针对某些商品、进口对象国或地区、贸易方式、结算方式等有特别规定，进口上述商品需获进口审批许可。我国可以效法日本，制定我国的《进口贸易管理条例》、《进口贸易法》等法规，针对某些对国家经济发展有重要影响的商品实行进口审批，核查进口对象、贸易方式、结算方式等，只有符合国家规定的才能获进口许可，目的在于保护国内产业，限制不利进口，保障国家经济安全。

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