公务员阳光补贴替代创收收入 公平中暗含隐忧

　　王振宏 刘书云 黄庭钧　　文章来源:经济参考报

　　——成都大连两地公务员工资津补贴改革调查

　　中国正处在经济和社会的双重转型期，在目前进行的所有改革中，没有哪一项改革像公务员制度改革这样牵动着全社会的神经。例如工资改革，别的行业加薪往往波澜不惊，而 公务员工资标准调整哪怕仅仅只是动议也会掀起轩然大波。

　　记者近日在采访中了解到，一方面，公务员工资改革势在必行；另一方面，面对社会的公平，公务员工资改革又要防止出现分配领域的“黄宗羲定律”。

　　“阳光补贴”替代“创收”收入

　　当前，我国各地机关公务员的基本工资都是国家标准，差距并不大，但由于各单位自行出台的津贴、补贴项目过多过滥、标准不一，造成各地公务员之间、省市及县乡级公务员之间的收入水平差距较大，而这类津补贴大多是由部门“暗地里”发放的，它的数额多少，取决于部门“创收”能力的大小。

　　大连市人事局工资福利与信息处副处长唐焕久说，大连市机关与机关之间的收入是不平衡的，一些权力部门、有收入的部门能高出一大截。大连市人事局的调查发现，各单位自行发放的津补贴相差在10倍至20倍之间，有的单位每月发放2000多元，有的单位每月才发100元,而且各单位补贴的名目繁多，如交通补贴、误餐费、鸡蛋补贴等。这部分收入的发放，人事部门无权管理，也无需财政部门的审批。

　　成都市面临的情况与大连差不多。除了国家、省、市规定的项目外，各部门还自定了一些项目，如误餐费、出差包干费、生活补贴、交通补贴等。各机关发放的津补贴管理很不规范，有的是用小金库的钱来发补贴。由于机关之间苦乐不均，有职能有收费权力的部门发的就多，造成公务员向有权力、发钱多的机关流动。而各机关的主要领导也把大量精力放在为单位筹钱上，不但影响了正常工作，还出现违法违纪行为。

　　正是看到了这一弊端，成都和大连开始研究改革公务员的地方津补贴发放方式，以解决机关职务津补贴项目过多过滥、标准不一等问题，同时相应提高大部分公务员偏低的待遇。

　　成都和大连推行的“阳光补贴”，就是从规范补贴项目和统一补贴标准开始的。2003年10月，成都市对125个市直部门执行职务补贴情况进行了逐一审核，各单位发放的国家政策外的津贴一律取消，实行统一规范的职务补贴，由财政部门将补贴直发到市直机关干部职工工资卡上。2004年下半年开始，又在全市范围内推开，统一全市区县机关的津补贴，以实现同城同酬。

　　2004年7月，大连市出台了一个规范的津贴项目，命名为目标考核奖。其标准为：正处级700元，副处级600元，科员500元，人均570元。同时，大连市清理各单位自行发放的津贴，要求各单位严格执行统一政策，禁止再自行发放津补贴，从而使公务员的补贴由暗到明。

　　成都和大连实行“阳光补贴”后取得了明显成效：一方面，机关公务员整体收入水平有所提高，在一定程度上解决了收入较低的情况，调动了公务员的积极性。同时，由于规范了补贴方式，也使单位与单位之间的收入差别缩小；另一方面，切断了各部门乱收费的源头，从体制上规范了一些单位为搞创收而出现的乱收费、乱摊派、乱罚款行为。

　　地方性津补贴呼唤相关配套措施

　　成都、大连等国内部分城市实行的公务员“阳光补贴”，迈出了公务员工资改革探索性的一步。但有专家担心，这项改革是基于各城市自己的财政实力进行的，由于改革进程不同步，有可能进一步拉大不同地区公务员、公务员与不同群体之间的收入差距。成都和大连的人事部门工作人员也指出，在各地规范地方性津补贴后，公务员的工资改革及其相关配套改革应尽快纳入日程。

　　记者了解到，目前实行公务员“阳光补贴”的城市，大多是省会城市、副省级城市及部分经济实力比较强的大中城市。由于没有一个可供参照的标准，这些城市往往采取对本地区各单位已发放的津补贴进行摸底，了解大体水平，然后比较与自己同级别或同类城市的津补贴发放情况，同时结合本城市的经济发展水平、财力水平以及社会平均收入水平，确定补贴标准。

　　各城市改革进程不同步，补贴标准不统一，容易引发公务员之间的不满情绪。有的城市仅在市直机关推行“阳光补贴”，并没有推广到县区；有的县区虽然可以比照市直机关标准实行“阳光补贴”，但限于自身财力的约束而无法实施；有的处在同一省会城市中的省直机关公务员、市级机关公务员以及县乡一级公务员补贴标准不一致，拉大了收入差距。

　　以辽宁省为例，长期以来，一直是省直机关职工工资低于沈阳市直机关职工工资。去年10月，辽宁省机关单位规范提高津补贴工资。考虑到省内其它财力较薄弱的城市公务员收入水平不高，压低了省直机关公务员的补贴标准，结果拉大了与沈阳市公务员补贴的差距。据了解，辽宁这次规范提高津补贴工资，省直平均增加330元，沈阳市平均增加575元。一些在辽宁省直机关工作的公务员反映，在省直机关与沈阳市直机关工作，同是国家公务员，工作性质相同，甚至省直工作范围比沈阳市更广，但由于同工不同酬，必然会给省直机关职工的工作积极性带来影响，也会拉大与市级公务员的生活水平差距。相比之下，辽宁一些经济发展水平较低的城市公务员的收入水平更低。

　　成都和大连推行的的公务员“阳光补贴”，并没有把事业单位人员纳入进来。由于事业单位人员的收入分配一般参照公务员的标准，在公务员的地方性津补贴规范后，那些收入稳定的事业单位，其分配可以参照公务员的标准自行解决，而收入来源少或公益性的事业单位人员，就被排除在调整收入的范围之外。据了解，有部分实行公务员“阳光补贴”的城市，没有把义务教育阶段的小学和初中教师纳入进来，曾引发教师的不满情绪。有教师提出，公务员实行“阳光补贴”，不应把教师排除在外。

　　近年来，随着事业单位改革的推进，逐步调整了政府与事业单位的财政关系，出现全额拨款、差额拨款、自收自支、企业化管理等多种资金来源方式的事业单位，但政府对事业单位的财政负担依然很重。尤其是事业单位的人员工资结构仍然与公务员的工资标准挂钩，不能很好地体现管理型、公益性、经营性等不同类型事业单位的性质，一旦改革公务员工资制度，势必牵涉到事业单位人员的工资改革。

　　沈阳大学工商管理学院院长金永利认为，应先行改革事业单位分配制度，在现行工资结构没有变化的情况下，实行工资总量控制，在人事部门核定工资总量的范围内，自主决定内部分配方式，这样，使之与公务员的工资制度相分离，为公务员工资改革打下基础。

　　值得关注的是，在一些城市推行“阳光补贴”之后，这些城市公务员的国家标准基本工资与地方性津补贴的水平基本持平，有的城市甚至地方性津补贴要高于基本工资。随着将来地方性津补贴水平的逐步增长，在公务员工资袋内的基本工资与地方性津补贴的比例差距会越来越大。

　　为此，一些人士提出，国家公务员的工资改革应迈出步子。首先，公务员工资改革既要体现公平，又要拉开差距。成都市人事局工资处处长杜婷指出，目前，公务员工资没有完全体现责酬一致，平均主义的思路仍然存在，比如处长级别，在任5年与在任20年在收入上差别很小，没有体现工龄的贡献。而且公务员基本工资结构切块过多，工龄工资、基础工资、职务工资、级别工资等功能重叠，没有突出职务工资，即没有突出承担的职务责任。甚至在机关工资中，由于公务员和工勤人员工资各成体系，增资幅度不同，造成低职务公务员工资低于同期参加工作的工勤人员。改革的思路应是调整比较繁琐的工资标准，按岗定酬，用级别工资拉开档次。

　　其次，中央、省、市公务员职级序列的收入应与区、县的基层公务员有所区别。目前，在中央、省、市架构中，公务员的工资序列是比较顺的，但对基层的公务人员而言，存在明显的责酬不符。如在一个县内，最高行政级别是县长，仅是处级，由于职务上不去，不管工作多少年，工资就上不去。一个大学生如果到乡镇工作，到退休也可能是个主任科员，可如果在中央、省、市级的机关工作，最多9年就能当上主任科员。辽宁省朝阳市北票市(县级)大板镇书记陈国文说：“现在乡镇公务员工资太少，我每月才不到700元。各所各站的人工资开不满、拖欠是经常的。所以现在比较认同一种观点，宁可在市里当个办事员，也不在乡里当头头。”

　　第三，建立公务员工资稳定增长机制。成都市人事局副局长刘筱柳提出，以往调资多是搞运动式的，每涨一次工资就惊天动地，必须有稳定的工资增长机制，才可以既保证队伍稳定，又不引发社会过大反响。沈阳大学工商管理学院院长金永利认为，国家控制的工资制度应进一步完善，要建立与财政收入成比例的正常的工资增长机制，以形成激励机制，提高机关的工作效率。

　　防止“阳光补贴”陷入“黄宗羲定律”

　　还有专家担心：各地为解决公务员工资标准不统一而进行的“阳光补贴”，是否会陷入“黄宗羲定律”的怪圈。

　　所谓“黄宗羲定律”，是明清思想家黄宗羲提出的一种理论：在历史上每次税费改革后，农民负担下降一段时间后，又涨到一个比改革前更高的水平，称为“积累莫返之害”。

　　成都市财政局副局长杨荣指出，如果实行公务员“阳光补贴”后，各单位收费和“创收”的资金账户依然存在，时间一长，各单位极有可能产生自行制定津补贴项目的冲动，并以各种名目出现，从而发生分配领域的“黄宗羲定律”，即在每一次津补贴标准规范之后，各部门又会出现新一轮的竞相发钱，而且比改革前上涨到更高的水平。

　　为防止出现分配领域的“黄宗羲定律”，成都当地在实行公务员“阳光补贴”的同时，推进财政体制改革，实行严格的“收支两条线”，把原来沉淀在部门里的财力集中上来。

　　一是把各部门的财政性资金，包括预算外资金，按照“收支两条线”的原则，纳入财政专户管理。成都市在1999年开始推行“收支两条线”，但仍有个别收费项目没有纳入管理。过去，政府为调动那些有收费及罚没款职能单位的积极性，常常允许这些单位从罚款额中提取一定比例，用于补充经费，甚至有的单位将罚款自己先用，剩下的余额才上缴财政。现在，实行“阳光补贴”后，切断了利益关系，全部罚没收入都要上缴财政，财政也不用再返还给各单位，变相发给职工。这样就可以从源头上制止各单位自行发钱的行为。

　　二是保证了部门预算的真实完整。以前，成都市对各单位实行部门综合预算，各部门组织的所有收入上报财政，由财政核定综合支出。财政部门在给各部门核定预算时只核定一个总额，并不列出个人工资发放的预算额度。这样，往往会发生一些部门为给本单位人员增发补贴，而挤占、挪用办公运转费用的情况。在个人津补贴部分明细化后，部门人员费用和运行费用都很清楚，使各单位办事的钱多了，保证了预算资金真正用到所需的地方。

　　三是整合分散在各部门中的国有资产，变部门所有为政府所有，集中了财力资源。记者在成都市了解到，机关各单位、各部门手中都多多少少掌握一定量的国有资产，一些部门将这类国有资产用于经营性开发，所得收入作为补充本部门公务员的津补贴收入来源。如果不把这部分国有资产纳入统一管理，就会给各部门自己“创收”留下一个口子。而且这部分国有资产的经营往往是暗箱操作，甚至会出现国有资产流失。

　　从去年上半年开始，成都市清理所有市直机关的国有资产。凡市级宾馆、招待所、培训中心、出租房等统一由市机关事务管理局规范管理，确认产权，理清形成资产的资金结构，分类作出处置。一是不再搞经营性服务，能变现的就全部移缴市财政部门进行处置。二是整合存量资产，用于公益性事业。目前，成都市已清理出来的国有资产原值达90亿元。

　　公务员津补贴“阳光化”，不仅是规范收入问题，更重要的是使财政体制向公共财政转变，干部可以集中精力干正事，政府可以集中财力办实事。

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