从马德卖官案看中国人事选拔制度潜规则

　　□文 白智立

　　马德卖官鬻爵案件暴露出来的问题，是权力的过分集中和现阶段我国组织人事选拔制度建设的滞后。

　　在我国的传统公共人事管理中，干部的选拔，特别是各级领导干部的遴选准入，主要 采取下管一级的党管干部的任用方式，即党的上一级委员会遴选下一级党政领导干部，党的组织部门负责考察，最终由党的委员会负责任命。但在具体的制度运作中，往往党委中的主要负责人特别是第一把手，对干部选拔拥有生杀予夺的绝对权力。这样一来，就为我国公共人事管理的“潜规则”的生成提供了土壤。

　　我们过去一直强调“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”，但是在改革开放取得阶段性成果的时候，在强调效率的同时，我想更重要的是对公共部门的官员管理和监督。领导干部是不是守法，是不是能让人民更加信赖，这很重要。

　　现在干部选拔的改革力度应该说还是比较大的，中央和各级政府都做了不断探索，比如公开选拔和竞争上岗，也制定了很多规定和制度，但问题是要怎样推广和认真执行。

　　一直以来，干部选拔制度本身没有操作性很强的法律法规。之前的《国家公务员暂行条例》中，对干部选拔没有关于公开选拔和竞争上岗的规定。今年我国将要出台的《公务员法》，才第一次认真探讨这些问题。但是《公务员法》这次也只涉及中下层的领导干部选拔任命，而没有涉及到高级领导干部，是否需要制定相应的法律，值得探讨。

　　西方国家强调政治与行政的分离。内阁成员的任命完全取决于政党的偏好，而在公务员系统内，公务员选拔的组织任命完全与政党政治分开，完全按照科学合理的方法来实施，必须根据个人能力和成绩以及他拥有的某些资格，这样就在很大程度上避免了买官卖官等潜规则在公共行政系统中发生。

　　今后一段时期里，我国的政治体制改革很难有突破性进展，在这样的情况下，我们还要推进经济体制改革，就需要一套更加合理、更加科学的选拔制度。我个人认为，可以探讨党的法律化问题，就是对党的权力、干部推荐选拔、组织部门的运作通过法律的方式来明确其界限，哪些可以干涉，哪些不可以干涉，要明确化。

　　在我国现行的政治结构之下，我们必须尽快改革落后的组织人事选拔制度。首先需要改革的是组织人事选拔制度的保密主义，特别是领导干部的任用应该更为公开和透明；其次，主要领导干部的遴选准入制度设计应该从选拔完全转为选举；其三，在行使推荐领导干部的制度上，除了为避免领导人个人专断，扩大人事决策者的人数和采取无记名投票的方式外，还应该采取“连坐制”，追究推荐有问题的领导干部的领导人个人的责任，要求其引咎辞职。

　　同时，主要领导干部的选拔标准应该不同于普通干部，任用标准应该强调和坚持民意本位。从现在的状况来看，对公共部门领导干部的评估指标进行多元化改革，诸如将民意、合法性、合规性作为领导干部任用的第一条件更为重要，这是公共部门具有的特殊性所决定的。

　　数额巨大的买官卖官事件的出现，反映出我国公共部门对领导干部的个人财产和收入监督不力。监督机制非常重要，但是在目前的情况下，内外部监督对领导干部都不构成压力。在西方国家，外部监督有官员财产申报和公布制度，政府内部也可以形成有效的监督和压力。西方政府内部有公务员工会，对领导层一直进行监督，如果在选拔中出现不合理问题，工会和公务员会提出自己的意见，形成很强的内部压力，甚至向媒体公开，形成外部压力。

　　有意思的是，在西方，内部监督的实效性高于外部监督，内部监督可以发挥很大作用。但在中国，内部系统对腐败经常很难有所反映，因为整个集体都参与进来了，买官鬻爵在部分政府中甚至成为一种组织文化，造成整个系统只能在潜规则下才能运转，内部监督机制完全失灵。

　　改革只能进行重新的制度设计。以往我国主要靠事后监督，事后监督很重要，但是其成本很高，更关键是事后监督的结果没有反馈到新一轮的制度设计中。与其把重点放在事后监督上，不如花更多的精力从制度设计和源头上遏制腐败的发生。

　　作者单位：北京大学政府管理学院

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