从经济性管制走向社会性管制 谁来监督监管者

　　作者：李佐军

　　对监管者进行监督，涉及到经济和政治体制改革，是一个深层次的问题。最近几年，国内成立了许多监管机构，比如证监会、银监会、保监会、电监会等等，以后还会有越来越多的类似监管机构诞生。像诸如环保局、技术监督局、工商管理局等，本身也都属于监管机构。不仅如此，几乎所有的政府部门，均涉及到监管问题。

　　监管机构监管什么呢？主要是监管企业、监管公民，监管他们的行为。

　　过去讲到监管，通常是指，如何使监管者对被监管者实施更有效的监管，强调的是监管者的权威与效率，而这只是监管的一个方面。

　　另一方面，作为被监管者，也会有相应的要求，即监管者行为是否公平与合法，否则，监管效率会大打折扣。如果监管者的公平性受到质疑，那么，改革是没法深入的。于是，如何监督监管者，就成为下一步改革的重点和难点。

　　目前，在某种意义上，监管者已构成了一个既得利益群体，未来的改革，必将涉及到其权益的调整问题。只有使监管者也接受监督，才能使监管更加公平合理，才能达到相互制衡的效果，被监管者也才能心悦诚服地接受监管，否则，如果被监管者认为该监管是不公平的，则会消极对抗监管，这样，就达不到监管的效果。

　　为什么要强调对监管者的监督呢？理论上讲，作为监管者的一个机构、部门或个人，也具有“经济人”属性。根据公共选择理论，政府部门及其代理人也存在追求自身权益最大化的问题，而以前的许多理论，通常是假设政府是社会利益的代表，是全局和长期利益的代表，是正义和公正的化身。而实际上，尽管政府的主要目标是为了实现社会利益的最大化，但其本身作为一个利益集团，也是有自身利益的，同样具备“经济人”属性。如果在制度安排上，不能对监管者进行有效的制约，监管者就会从自身利益最大化出发，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的监管。

　　同时，监管者还会利用手中的权力或公共资源，进行“寻租”甚至“设租”，如设置过多的审批环节，让被监管者接受审批，进而获得相关收费。表面上看是为社会而监管，实际上却是为了部分人的利益。

　　而且，即使国家具备相应的法律法规，作为监管者，在执行过程中，仍然可能会走偏，即偏离国家的规则。因此，从这个角度看也需要有另外的主体去监督它。

　　用这个思路来解释当下存在的一些监管问题，就会找出适当的方法。比如宏观调控就涉及到监管问题，如土地、环保和质量标准等方面的监管，拿环保来说，对于严格控制的行业，可以将环保标准定得更高一些。标准一般是针对所有企业的，符合标准就可以上项目，不符合怎么样也不能上，这样就避免了一个一个地去审批项目，大大提高了效率。

　　未来的监管，应该是从经济性管制向社会性管制转变，经济性管制一般是采取行政手段，社会性管制更多的是靠各种标准进行。

　　但问题是，即使实现了由行政手段向法律手段和经济手段的转变，也依然存在一个监督监管者的问题。那么，如何监督监管者呢？

　　前提是，监管者必须进行信息披露，监管的规则、程序、决策要公开透明，这样社会才能向它监督，否则，老百姓不知道它在做什么，如何监督呢？具体的监督可能包括以下几个方面：一是舆论监督；二是通过行业协会监督，行业协会代表行业的利益，可以监督监管者，对其进行批评、异议；三是监管的重大决策，可以采取听证会等方式；四是审计监督；五是各级人大应常设行政执法监督机构，对监管者进行监督；六是贯彻落实《行政审批法》、《行政诉讼法》等；七是加强党内监督，比如纪检和先进性教育等。

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